Доклад заместителя начальника Управления организации и обеспечения деятельности федеральных архивов – начальника отдела комплектования и ДОУ Росархива Т.А.Мещериной на заседании НМС архивных учреждений Сибирского федерального округа

Нормативное и методическое обеспечение деятельности государственных и муниципальных архивов по комплектованию документами Архивного фонда Российской Федерации и другими архивными документами на современном этапе

(г. Новосибирск, июнь 2013 г.)

Одним из важнейших направлений деятельности государственных и муниципальных архивов является комплектование документами Архивного фонда Российской Федерации.

Как известно, комплектование государственных и муниципальных архивов включает в себя три направления:

• определение источников комплектования;

• определение состава документов, подлежащих приему в архив;

• прием-передачу архивных документов в архив.

Основными нормативными документами в работе государственных и муниципальных архивов по определению источников комплектования является Федеральный закон от 22 октября 2004 г. № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» и Правила организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в государственных и муниципальных архивах, музеях и библиотеках, организациях Российской академии наук», утвержденные приказом Министерства культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации от 18.01.2007 № 19. В соответствии с указанными нормативными актами обязательному включению в списки организаций – источником комплектования подлежат все государственные органы и органы местного самоуправления, а также негосударственные организации, хранящие документы, относящиеся к государственной или муниципальной собственности, образовавшиеся в процессе деятельности их предшественников, являвшихся до приватизации источниками комплектования соответствующих архивов. Все остальные организации включаются в списки источников комплектования на основании соответствующих критериев. При этом негосударственные организации включаются в списки источников комплектования на договорной основе.

В целях методического обеспечения работы по определению источников комплектования ВНИИДАД были подготовлены соответствующие Методические рекомендации, которые были рассмотрены и согласованы на ЦЭПК при Росархиве 30 октября 2012 г. Этому предшествовало широкое обсуждение проекта рекомендаций. Проект направлялся на рецензирование, как членам ЦЭПК при Росархиве, так и в научно-методические советы архивных учреждений всех федеральных округов. На проект было получено большое количество замечаний и предложений, что впоследствии потребовало его значительной доработки. В этой связи особо хотелось бы отметить активное участие в обсуждении проекта методических рекомендаций специалистов архивных органов и учреждений Сибирского федерального округа. Представленная в Росархив рецензия содержала не только обоснованные критические замечания, но конструктивные предложения, направленные на их улучшение. Конечно эти рекомендации не могли в полной мере отразить все нюансы в работе по определению источников комплектования, но они, безусловно, определили современный вектор развития в этом направлении.

Обсуждение проекта рекомендаций показало, что по-прежнему остро стоит вопрос о правовой основе включения в списки организаций – источников комплектования государственных и муниципальных архивов территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Как известно, причиной возникновения данной проблемы явилось наличие в Федеральном законе «Об архивном деле в Российской Федерации» определенных правовых коллизий. С одной стороны, частью 2 статьи 21 федеральным органам и организациям предоставлено право передавать образовавшиеся в процессе их деятельности документы Архивного фонда Российской Федерации в государственные архивы субъектов Российской Федерации на основании договора, с другой стороны, субъекты Российской Федерации таковыми полномочиями согласно части 2 статьи 4 не обладают.

Несмотря на определенную правовую неурегулированность, в подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации архивные учреждения активно сотрудничают с федеральными органами и организациями на договорной основе, включают их в списки источников комплектования.

Об этом свидетельствуют отчеты уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области архивного дела, которые поступают в Росархив. Следует отметить, что в целом в ряде субъектов Российской Федерации, входящих в Сибирский федеральных округ, также активно работают с федеральными органами исполнительной власти и организациями. Так, например, архивными учреждениями Алтайского края заключено 352 соглашения с федеральными структурами. В Республике Бурятия по состоянию на 1 января 2013 г. заключено 62 трехсторонних соглашения с территориальными органами, расположенными на территории Республики. В Красноярском крае заключено 45 договоров с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, действующих на территории края. Активно ведется работа с федеральными структурами в Республике Тыва – оказывается помощь в упорядочении документов и подготовке их к передаче на постоянное хранение, в разработке номенклатур дел, положений об ЭК и архивах. В Иркутской области только в 2012 г. заключено 5 соглашений об отношениях и сотрудничестве с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти. Сред них территориальные органы Росфиннадзора, Росздравнадзора и др. В Республике Саха заключены договоры с 13-тью организациями. Продолжается работа по заключению подобных договоров и в Забайкальском крае. В Новосибирской области Государственным архивом на основе действующих соглашений постоянно оказывается методическая помощь 30-ти организациям по подготовке нормативных документов.

В Кемеровской области Экспертно-проверочной комиссией Архивного управления области принято решение об исключении федеральных организаций из списков источников комплектования государственных и муниципальных архивов и включения их в списки возможных источников комплектования. Вместе с тем принято решение о том, что документы постоянного хранения, образовавшиеся в деятельности федеральных организаций по 2004 год, могут быть переданы в государственные архивы на безвозмездной основе. Кроме этого разработано новое соглашение о взаимодействии Архивного управления, государственных архивов и федеральных организаций в области архивного дела и делопроизводства, в соответствии с которым федеральным организациям будет оказываться методическая и практическая помощь на возмездной и безвозмездной основе.

Росархив предпринимает меры, направленные на правовое урегулирование взаимоотношений архивных учреждений субъектов Российской Федерации с федеральными органами и организациями, расположенными на их территории. В этом плане речь идет, прежде всего, о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон от 22 октября 2004 г. № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» и в Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Цель – передача полномочий Российской Федерации субъектам Российской Федерации по решению вопросов хранения, комплектования, учета и использования архивных документов, образовавшихся в процессе деятельности территориальных органов федеральных органов государственной власти и федеральных организаций, иных государственных органов, расположенных на территории субъектов Российской Федерации, за счет субвенций из федерального бюджета с возможностью делегирования части полномочий органам местного самоуправления.

Такой законопроект был подготовлен и находится на рассмотрении в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. Однако пока не решен вопрос финансового обеспечения данного законопроекта.\

Принятие данного законопроекта позволило бы укрепить правовую основу включения территориальных органов федеральных органов государственной власти и федеральных организаций, иных государственных органов, расположенных на территории субъектов Российской Федерации, в списки организаций – источников комплектования государственных и муниципальных архивов и урегулировать взаимоотношения с ними по всем аспектам взаимодействия, которое осуществляется с организациями – источниками комплектования архивов в рамках действующего законодательства.

Второй составляющей процесса комплектования является определение состава документов, подлежащих приему в архивы. В этой работе, как известно, государственные и муниципальные архивы руководствуются законодательством Российской Федерации, в том числе перечнями типовых архивных документов с указанием сроков хранения, а также ведомственными (отраслевыми) перечнями. К сожалению, большинство федеральных органов исполнительной власти не имеют современных перечней документов, а те перечни, которые были разработаны еще в период существования СССР, безнадежно устарели и, естественно, не учитывают блок современной документации. В целях активизации работы федеральных органов исполнительной власти по разработке ведомственных перечней ВНИИДАД были подготовлены соответствующие рекомендации, которые были рассмотрены и согласованы ЦЭПК при Росархиве 17 мая 2011 г. и доведены до сведения всех федеральных органов исполнительной власти. Следует отметить, что разработка указанных рекомендаций дала свой положительный эффект. Так, за период 2011–2012 гг. ЦЭПК при Росархиве были рассмотрены и согласованы перечни документов, образовавшиеся в деятельности федеральных судов общей юрисдикции, внутренних войск МВД России, Государственной фельдъегерской службы и ее территориальных органов, ФНС России и ее территориальных органов, органов управления, спасательных воинских формирований, ФПС и ГИМС, учреждений и организаций системы МЧС России, органов МВД России, Росархива и подведомственные ему учреждений. В этом году на ЦЭПК при Росархиве планируется рассмотреть перечни документов, образующихся в деятельности Счетной палаты, арбитражных судов, Следственного комитета, ФСИН России и других федеральных органов государственной власти.

Кроме этого в этом году ВНИИДАД ведется работа по подготовке Перечня документов, образующихся в процессе деятельности кредитных организаций, с указанием сроков хранения.

Следует отметить, что разработка данного Перечня осуществляется во исполнение поручения Правительства Российской Федерации от 19 октября 2012 г. № ИШ-П13-6235. Это поручение было принято в целях реализации Федерального закона от 28 июля 2012 г. № 144-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Указанным законом в федеральные законы «О банках и банковской деятельности» и «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» внесены изменения в порядок передачи на хранение архивных документов ликвидируемых кредитных организаций, в том числе в результате банкротства.

В соответствии с внесенными изменениями в случае ликвидации кредитных организаций, в том числе в ходе банкротства, ликвидационные комиссии (ликвидаторы) или конкурсные управляющие обязаны «передать подлежащие обязательному хранению документы кредитной организации на хранение в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, в соответствии с перечнем, который утверждается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти и Банком России». Таким органом было признано Минкультуры России, которое поручило Росархиву подготовить проект Перечня документов, образующихся в процессе деятельности кредитных организаций, с указанием сроков хранения. Указанный Перечень позволит не только нормативно закрепить состав и сроки хранения документов, образующихся в процессе деятельности кредитных организаций. Как показывает опыт применения других отраслевых перечней, внедрение указанного Перечня в практику работы кредитных организаций позволит повысить ответственность их руководителей за обеспечение сохранности архивных документов в течение установленных сроков их хранения. Будет значительно облегчена работа по определению тех архивных документов, которые подлежат передаче на постоянное или временное хранение в государственные или муниципальные архивы в случае ликвидации кредитных организаций. В процессе разработки этого Перечня можно будет оптимизировать состав образующихся в процессе деятельности кредитных организаций архивных документов, подлежащих постоянному хранению.

При внедрении в практику работы перечней документов (типовых или ведомственных, отраслевых) при составлении описей дел постоянного хранения часто возникают вопросы об отборе в состав Архивного фонда Российской Федерации документов, имеющих временный срок хранения с отметкой ЭПК. Чем руководствоваться, какими критериями? Работа эта достаточно ответственная, требующая в целом ряде случаев изучения дополнительных нормативных правовых актов. Приведу лишь один пример. В Росархив поступил запрос о том, какими критериями необходимо руководствоваться при отборе на постоянное хранение государственных, муниципальных контрактов, предусмотренных статьей 272 (срок хранения 5 лет ЭПК с примечанием – по крупным поставкам и наиболее важным работам и услугам – постоянно). Чтобы ответить на этот вопрос необходимо обратиться к действующему законодательству.

Прежде всего, следует отметить, что понятие «крупной поставки» идентично понятию «крупной сделки», определение которой зависит от организационно-правовой формы юридических лиц – участников размещения заказа. Для ООО в соответствии со статьей 46 Федерального закона от 8 февраля 1998 г. № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью» крупными сделками считаются сделки, связанные с приобретением, отчуждением или возможностью отчуждения имущества, стоимость которого составляет 25% стоимости имущества общества. Для акционерных обществ определение «крупной сделки» дано в статье 78 Федерального закона от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах». Крупной сделкой для АО считается сделка, связанная с приобретением, отчуждением или возможностью отчуждения имущества, стоимость которого составляет 25% и более процентов балансовой стоимости активов общества. Для государственных и муниципальных унитарных предприятий в соответствии со статьей 23 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных предприятиях» крупной сделкой считается сделка, составляющая более 10% его уставного фонда.

Определение «крупной сделки», совершаемой бюджетным учреждением дано в пункте 13 статьи 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (цена сделки превышает 10% балансовой стоимости активов бюджетного учреждения).

При проведении экспертизы ценности и отбора на постоянное хранение государственных контрактов по крупным сделкам следует учитывать также вид выполняемых работ (услуг), их актуальность, новизну и т.д. Особое внимание уделяется научно-исследовательским, проектно-конструкторским работам.

В соответствии с частью 5 статьи 6 Федерального закона от 22 октября 2004 г. № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» экспертиза ценности документов осуществляется уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области архивного дела, государственным, муниципальным архивом совместно с собственником или владельцем архивных документов.

В конечном счете, включение конкретных государственных контрактов в состав Архивного фонда Российской Федерации осуществляется ЭПК уполномоченного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области архивного дела.

В последние годы в Росархив часто поступают запросы о том, какими критериями руководствоваться при отборе в состав Архивного фонда Российской Федерации документов по личному составу, имеющих срок хранения 75 лет ЭПК, поскольку уже в настоящее время можно проводить экспертизу ценности этих документов по 1937 год включительно. В этих целях в Плане НИР Росархива на 2013 г. предусмотрена разработка методических рекомендаций «Экспертиза ценности и отбор в состав Архивного фонда Российской Федерации документов по личному составу», их подготовка рассчитана на 2013–2014 гг.

При этом хотелось бы отметить, что проблема, связанная с приемом в архивы документов по личному составу от ликвидированных организаций, по-прежнему стоит очень остро. Начиная с 1991 г. в государственные и муниципальные архивы было принято более 33 млн. дел. На ведомственном хранении только в источниках комплектования храниться более 120 млн. дел.

В связи с этим Росархив подготовил проект федерального закона «О внесении изменений в ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации». Предлагаемые изменения направлены на сокращение сроков ведомственного хранения документов по личному составу, созданных после регистрации гражданина в качестве застрахованного лица в соответствии с Федеральным законом «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования». Данный законопроект был направлен на согласование в Министерство труда и социального развития Российской Федерации и Пенсионный фонд Российской Федерации. На данном этапе законопроект ими не поддерживается. Однако Росархив продолжит работу в этом направлении. Думается, будет найдено согласованное решение об оптимальных сроках ведомственного хранения документов по личному составу. Решение этого вопроса назрело, поскольку прием в архивы документов по личному составу от ликвидированных организаций в целом по Российской Федерации превышает в разы объемы дел, принимаемых на постоянное хранение. Так, например, государственными и муниципальными архивами в Сибирском федеральном округе только в 2012 году принято около 600 тыс. дел по личному составу (наибольшие объемы поступили в архивы Алтайского края, Кемеровской, Томской, Новосибирской областей). Документов же постоянного хранения было принято в 2 раза меньше (всего 263,4 тыс. дел).

И еще на одну проблему хотелось бы обратить внимание. Это вопросы, связанные с нормативным обеспечением организации хранения, комплектования, учета и использования электронных документов в государственных и муниципальных архивах. Решение этой проблемы теснейшим образом связано с внедрением электронного документооборота, прежде всего в органах государственной власти всех уровней. Как известно, Росархив не обладает полномочиями в этой области. Тем не менее, по поручениям Правительства Российской Федерации проводится определенная работа в этом направлении. Следует отметить, что работа по внедрению электронного документооборота ведется как на федеральном, так и на региональном уровнях – где-то с большим успехом, где-то с меньшим.

Мониторинг перехода федеральных органов исполнительной власти на безбумажный документооборот, проведенный Росархивом и ВНИИДАД в текущем году, показал, что по состоянию на конец отчетного года только 60 федеральных органов исполнительной власти утвердили перечни документов, создание, хранение и использование которых должно осуществляться в форме электронных документов, 53 – разработали инструкции по делопроизводству и изменения к ним. Разработали и модернизировали   СЭД 58 федеральных органов исполнительной власти, 40 – обеспечили должностных лиц средствами реализации электронной подписи, 28 – применяют в СЭД электронные подписи (простую, усиленную квалифицированную и усиленную неквалифицированную).

Общее количество внутренних документов, созданных и используемых в федеральных органах исполнительной власти исключительно в форме электронных документов, невелико и составило более 143 тыс. С использованием технологии сканирования в СЭД в 2011 году было включено почти 2 932 тыс. электронных образов документов, что составляет 26,33% от общего объема входящих, исходящих и внутренних документов на бумажном носителе (11 136 435 документов).

Вместе с тем мониторинг перехода на безбумажный документооборот показывает, что в реализации данного процесса подавляющее большинство федеральных органов исполнительной власти по-прежнему испытывает трудности и проблемы организационного, финансового, нормативно-правового, технического и кадрового характера.

До сих пор отсутствует федеральный орган исполнительной власти, наделенный полномочиями по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию в сфере документационного обеспечения управления.

Отсутствие единых проектных, технологических и программных подходов по внедрению и модернизации систем электронного документооборота при наличии систем электронного документооборота, базирующихся на разнотипной программно-аппаратной платформе, создает серьезные трудности при переходе к межведомственному информационному взаимодействию;

Недостаточным является нормативное обеспечение вопросов электронного документооборота, в том числе в части электронной подписи, как необходимого элемента идентификации, аутентификации (подтверждения подлинности) и целостности электронных документов, особенно для документов длительного и постоянного сроков хранения;

Остро стоит вопрос о кадровом обеспечении работы с системами электронного документооборота в органах власти.

Назрела настоятельная потребность в создании нормативной базы в области архивного хранения электронных документов в информационной системе и определения форматов их хранения. В настоящее время отсутствуют регламентирующие документы по вопросам передачи электронных документов на постоянное хранение, их учета, описания, обеспечения сохранности и использования в интересах граждан, бизнеса и государства.

По этой причине задерживается выход «Правил организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в государственных органах, органах местного самоуправления, организациях», хотя его проект был подготовлен ВНИИДАД еще 2 года назад. Без норм, регулирующих вопросы, связанные с электронными документами, эти Правила не будут отвечать современным реалиям. Поэтому еще в прошлом году ВНИИДАД начал работу по подготовке рекомендаций по организация хранения, комплектования, учета и использования электронных документов в государственных, муниципальных и ведомственных архивах (обобщенное название).

Перспективы дальнейшего перехода федеральных органов исполнительной власти на безбумажный документооборот, как представляется, зависят от способности реализовать комплексный, системный подход в решении вышеназванных проблем на общегосударственном уровне.

В заключении мне хотелось бы сказать, что, несмотря на имеющиеся проблемы, существующая нормативная и методическая базы по комплектованию позволяет государственным и муниципальным архивам ежегодно пополнять свои архивные фонды и в целом Архивный фонд Российской Федерации ценными документами. Ежегодно в целом по Российской Федерации на постоянное хранение поступает 1,5–1,7 млн. дел. Вносят свой достойный вклад в пополнение Архивного фонда Российской Федерации и архивные учреждения Сибирского федерального округа. Так, только в 2013 г. государственными и муниципальными архивами Сибирского федерального округа на постоянное хранение принято 252 тыс. дел управленческой документации, более 2 тыс. дел научно-технической документации, около 9 тыс. дел аудиовизуальной документации.

Думается, что меры, осуществляемые Росархивом во взаимодействии с уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области архивного дела по совершенствованию нормативного и методического обеспечения деятельности архивных учреждений в сочетании с практической деятельностью государственных и муниципальных архивов, позволят обеспечить качественное пополнение Архивного фонда Российской Федерации и обеспечить условия для его использования в интересах граждан, общества и государства.