Доклад заместителя начальника Управления государственной политики и нормативно-правового регулирования Федерального архивного агентства А.Б.Зулькарнаева (г. Калуга 28 октября 2020 г.)

О совершенствовании архивного законодательства
в Российской Федерации

Совместное заседание коллегий Федерального архивного агентства
и Департамента по архивам и делопроизводству Министерства юстиции Республики Беларусь
(г. Калуга, 28 октября 2020 г.)
 

Уважаемые коллеги!

За прошедшее время произошло много важных изменений в жизни страны и архивной отрасли, самым непосредственным образом сказавшихся на развитии отечественного архивного дела. Главное из них – изменение правового статуса Росархива. Положение о Федеральном архивном агентстве, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 22.06.2016 № 293, наделило Росархив полномочиями по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере архивного дела и делопроизводства. В связи с этим возникла настоятельная потребность в совершенствовании и переутверждении основополагающих нормативных правовых актов по архивному делу, а также актуализации ряда актов с учетом широкого внедрения в архивное дело информационных технологий и других передовых научно-технических новшеств.

Внедрение информационных технологий, курс на «цифровизацию» всех сфер жизни и деятельности привели к тому, что «традиционные» документы (прежде всего – бумажные) постепенно уходят в прошлое, вытесняясь новым видом документов – электронным. Все большее число органов и организаций создают и готовы передавать в архивы не дела, состоящие из документов на бумажном носителе, а массивы электронных документов, в том числе посредством информационно-телекоммуникационных сетей. Наличие правовых норм, позволяющих осуществлять их прием, учет, хранение и использование в соответствии с четко регламентированным порядком, жизненно необходимо.

С учетом этого Росархив в рамках реализации федерального проекта «Нормативное регулирование» национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации» принимает участие в подготовке законопроекта «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования вопросов конвертации электронных документов, их хранения, создания электронных и (или) материальных дубликатов документов», предусматривающего уточнение понятия «электронный документ» и определение процедур хранения электронных документов, использования и хранения электронного дубликата документа. В настоящее время данный законопроект готовится к внесению в Правительство Российской Федерации.

В рамках указанного законопроекта предусмотрена возможность создания электронных дубликатов отдельных установленных законом видов документов ДО передачи их на архивное хранение. При этом законопроект учитывает позицию Росархива о запрете уничтожения бумажных оригиналов документов архивного фонда Российской Федерации после проведения их ретроконверсии.

Одновременно законопроект предлагает ввести понятие электронного архивного документа (как одного из видов архивных документов), определяя его как документированную информацию, которая может быть идентифицирована, и подлежит хранению в силу значимости указанной информации для граждан, общества и государства.

Ключевое отличие электронного архивного документа от «обычного» – отказ от неразрывной связи между содержащейся в нем информацией и конкретным физическим носителем. Такое требование, обязательное для традиционных архивных документов, продиктовано особенностями технологии создания, изменения, копирования, передачи по сетям связи электронных документов.

Введение понятия «электронный архивный документ» позволит избежать трудностей, которые в настоящее время возникают при комплектовании, обеспечении сохранности и копировании этих документов. Данным законопроектом предлагается также существенно сократить сроки временного хранения электронных архивных документов (для федеральных органов и организаций – вместо 15 лет устанавливается 5 лет), что снизит нагрузку на организации, являющиеся источниками комплектования архивов.

Прошел процедуру государственной регистрации и с 01.11.2020 вступает в силу приказ Росархива от 15.06.2020 № 69 «Об утверждении Типовых функциональных требований к системам электронного документооборота и системам хранения электронных документов в архивах государственных органов», предназначенных для использования при создании, развитии и модернизации систем электронного документооборота в государственных органах. Типовые требования доработаны в связи с созданием Концепции Центра хранения электронных документов и необходимостью выработки единых подходов к организации хранения, комплектования, учета и использования электронных документов на всех стадиях их жизненного цикла.

Приказом Росархива от 20.12.2019 № 236 утвержден и с 18.02.2020 действует Перечень типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, с указанием сроков хранения, а также инструкция по его применению. Значимость Перечня заключается в том, что он является нормативным документом, отвечающим современным реалиям, как по составу документов, их систематизации, так и по срокам хранения. Перечень оптимизирует состав документов постоянного срока хранения, сокращает сроки временного хранения целого ряда документов, что, в конечном итоге, позволит снизить расходы бюджетов всех уровней и затрат организаций на содержание архивов.

Следующим этапом в оптимизации механизма отбора документов на хранение должно стать создание Реестра видов документов, образующихся в деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организациях. Норма о том, что такой Реестр ведется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в сфере архивного дела и делопроизводства, содержится в законопроекте, регулирующем вопросы конвертации электронных документов.

В настоящее время сроки хранения различных документов установлены как перечнями и примерными номенклатурами дел, утвержденными и согласованными ЦЭПК Росархива, так и законами и подзаконными нормативными актами. Такая ситуация не в полной мере отвечает требованиям по сохранности документов Архивного фонда Российской Федерации.

Создание Реестра как единой базы данных по срокам хранения видов и разновидностей документов позволит решить эту проблему, осуществить оптимизацию, а в перспективе – унификацию состава документов органов власти, облегчить работу по созданию номенклатур дел, ведомственных перечней и проведению экспертизы ценности документов.

Не вступая в противоречие с существующей системой экспертизы ценности документов, Реестр помог бы перейти от согласования перечней к более эффективной процедуре согласования сроков хранения отдельных видов и разновидностей документов с последующим экспортом его в СЭД государственных органов.

По сути, Реестр видов документов представляет собой ГИС федерального уровня и должен стать элементом информационной инфраструктуры Российской Федерации, реализующим государственную функцию Росархива и положений постановлений Правительства о формировании единого информационного пространства и поддержки принятия соответствующих управленческих решений.

В долгосрочной перспективе Реестр может обеспечить:

• предоставление данных для классификаторов видов документов для информационных систем документооборота;

• формирование единой базы электронных шаблонов документов (унифицированных форм документов) межотраслевых и специальных систем документации, а также реестра структур (XML-форм) электронных документов для создания их электронных шаблонов и электронных бланков для СЭД ФОИВ и других региональных органов;

• осуществление контроля за соответствием электронных шаблонов, утвержденным руководителем ФОИВ, нормативным требованиям;

• автоматизацию процесса отбора на хранение документов СЭД ФОИВ путем привязки срока хранения к регистрационно-контрольной форме документа.

Придание Реестру нормативного характера позволит в перспективе заменить Перечень типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, с указанием сроков хранения, и Перечень документов, образующихся в деятельности кредитных организаций, с указанием сроков их хранения, и оптимизировать работу федеральных органов государственной власти по подготовке ведомственных перечней документов с указанием сроков хранения.

В переходный период развития архивного дела имеется определенный риск утраты электронных документов или невозможности подтверждения их аутентичности, целостности, достоверности и пригодности для использования на различных этапах их жизненного цикла. К тому же, опыт долговременного хранения электронных документов во всем мире в настоящее время недостаточен. В связи с этим особое значение приобретает разработка проекта Перечня видов управленческих документов, относящихся к составу Архивного фонда Российской Федерации, создание, хранение которых осуществляется исключительно на бумажном носителе. Норма о необходимости такого Перечня также содержится в упомянутом законопроекте о конвертации электронных документов.

В соответствии со статьей 6 Федерального закона от 06.04.2011 № 63-ФЗ «Об электронной подписи» электронные документы могут применяться в любых правоотношениях, кроме случая, если федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами установлено требование о необходимости составления документа исключительно на бумажном носителе. Данное положение является основанием для разработки подзаконных нормативных актов, вводящих ограничения на создание и использование электронных документов.

Разработка проекта Перечня видов управленческих документов, относящихся к составу Архивного фонда Российской Федерации, хранение которых осуществляется на бумажном носителе, должна быть завершена в 2020 году.

По предварительной оценке, исключительно на бумажном носителе необходимо хранить от 5 до 10% документов от общего количества видов документов постоянного хранения, включенных в Типовой перечень.

Ведется работа по уточнению сроков временного хранения отдельных документов Архивного фонда Российской Федерации в органах и организациях. В частности, решена проблема сокращения срока хранения документов по личному составу. Федеральным законом от 02.03.2016 № 43-ФЗ в Федеральный закон «Об архивном деле в Российской Федерации» введена статья 22.1, согласно которой документы по личному составу, законченные делопроизводством до 1 января 2003 года, хранятся 75 лет, а законченные делопроизводством после 1 января 2003 года, хранятся 50 лет. По истечении указанных сроков хранения документы по личному составу, образовавшиеся в процессе деятельности источников комплектования государственных и муниципальных архивов архивными документами, подлежат экспертизе ценности документов.

При этом сохранен ранее установленный срок хранения (75 лет с момента прекращения службы) документов по личному составу, образовавшихся в связи с прохождением гражданами отдельных видов государственной службы (это касается военной и приравненной к ней службы, правоохранительной службы).

Дальнейшая работа по оптимизации сроков хранения отдельных видов документов, в частности, похозяйственных книг и документов по приватизации жилищного фонда, научной, судебной и другой специфической документации, будет спланирована с учетом результатов внедрения типового Перечня.

Как значимое достижение в сфере нормативного регулирования архивного дела следует отметить принятие приказа Росархива от 02.03.2020 № 24, которым утверждены Правила организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в государственных и муниципальных архивах, музеях и библиотеках, научных организациях, являющихся одним из основных наших ведомственных правовых актов. По существу теперь это – исчерпывающий набор обязательных требований, соблюдение которых должно стать нормой для архивов всех уровней. Правила начали действовать на всей территории Российской Федерации с 01.06.2020.

Коротко остановимся на основных новациях Правил.

Впервые, хотя и осторожно, поскольку пока еще отсутствует сколь-нибудь значимый практический опыт, ими регламентируются хранение и учет электронных архивных документов.

Правила легализуют уже давно повсеместно применяемые в архивах всех уровней для заказа архивных документов и контроля за соблюдением сроков их выдачи информационные системы в случае, если они соответствуют техническим требованиям, устанавливаемым уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в сфере информационных технологий и информационной безопасности.

Также допускается ведение в электронном виде топографических указателей, картотек учета необнаруженных архивных документов, вспомогательных учетных документов, списков источников комплектования и наблюдательных дел на них, личные дел пользователей, учета использования архивных документов.

Отдельные главы Правил теперь посвящены признанию архивных документов находящимися в неудовлетворительном физическом состоянии и неисправимо поврежденными, а также копированию архивных документов.

Правила (пункты 46.4 и 46.5) четко определяют требования к содержанию и оформлению запроса пользователя, а также случаи, в которых архив будет вправе отказать обратившемуся с запросом в его исполнении.

Наконец, в целях удобства применения Правил все виды работ с архивными документами, являющимися носителями сведений, составляющих государственную тайну, выделены в отдельную главу.

Издание Правил создало необходимые предпосылки для переработки Правил организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в органах государственной власти, органах местного самоуправления и организациях, утвержденных приказом Минкультуры России в 2015 г.

Естественно, что при переработке мы постараемся более четко обозначить круг организаций, на которые они распространяются, и по отношению к которым Правила или их отдельные положения должны применяться в обязательном порядке, поскольку в действующей редакции в работе с организациями-источниками комплектования у архивов возникают определенные затруднения.

Учитывая высокую общественную значимость вопросов, связанных с использованием архивных документов, проводится большая работа по решению правовых проблем организации доступа к архивной информации.

Принят Федеральный закон от 02.12.2019 № 427-ФЗ «О внесении изменений в статью 8 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», который исключил из Закона об информации понятие «открытые фонды архивов», определение которого в действующем законодательстве отсутствует. Принятие закона позволило более точно определить перечень архивных фондов и архивных документов, доступ к которым может быть ограничен. Кроме того, важным моментом является установленная законом возможность на уровне федерального закона ограничивать доступ не только к информации, но и к архивным документам, что, в частности, актуально в отношении документов, имеющих повреждения носителя.

Одной из проблем в области использования архивных документов, требующих решения, являлся запрет на самостоятельное копирование пользователями архивных документов собственными техническими средствами, который был установлен ранее действовавшим Порядком использования архивных документов в государственных и муниципальных архивах, утвержденным приказом Минкультуры России от 03.06.2013 № 635. Верховный Суд Российской Федерации своим решением от 28.03.2016 признал незаконным ограничение прав пользователей на самостоятельное копирование. Таким образом, к середине 2016 года сложилась ситуация, которая, в отсутствие соответствующего правового регулирования, позволяла пользователям неограниченно и бесконтрольно копировать собственными техническими средствами полученные ими архивные документы, не считаясь с физическим состоянием указанных документов.

Для решения указанной проблемы статья 26 Закона об архивном деле была дополнена нормой о предоставлении Росархиву полномочий по установлению ограничений по объему, срокам, используемым техническим средствам копирования, выдаче и копированию архивных документов на возмездной или безвозмездной основе.

Во исполнение указанной нормы Росархив разработал Порядок использования архивных документов в государственных и муниципальных архивах Российской Федерации, утвержденный приказом от 01.09.2017 № 143. Указанный документ урегулировал отношения пользователей и архивов, в том числе в части самостоятельного копирования архивных документов, установив возможность такого копирования на возмездной основе. По мнению Росархива, такое положение дел позволяет обеспечить достаточный уровень сохранности документов при копировании, не ущемляя при этом право граждан на самостоятельное изготовление копий документов.

Соответствие норм указанного Порядка закону подтвердил Верховный Суд Российской Федерации.

Активное использование документов Архивного фонда Российской Федерации и ограниченные возможности архивов в организации их реставрационно-профилактической обработки в условиях объективного старения документов обуславливают невозможность выдачи отдельных документов пользователям без предварительного проведения работ по восстановлению их первоначальных или близких к первоначальным свойств и внешних признаков.

В этой связи разработан, прошел процедуру государственной регистрации и вступил в силу Порядок признания документов Архивного фонда Российской Федерации находящимися в неудовлетворительном физическом состоянии.

Такой документ разработан в отечественной архивной практике впервые. В соответствии с Порядком состав архивных документов, которые должны подвергаться экспертизе на предмет отнесения их к числу находящихся в неудовлетворительном физическом состоянии, ограничивается архивными документами из числа затребованных пользователями.

Востребованность архивных документов у граждан постоянно растет. Об этом свидетельствует статистика посещений читальных залов и обращений в архивы граждан. В настоящее время для удобства поиска и работы с архивными документами создаются электронные архивные информационные ресурсы, содержащие научно-справочный аппарат к архивным документам, а также поэтапно оцифровываются архивные документы, пополняется электронный фонд пользования. Пользователи получают удобные возможности для работы, при этом бумажные оригиналы архивных документов остаются в сохранности, а на их выдачу в читальные залы не отвлекаются кадровые ресурсы.

Вместе с тем, соответствующие электронные ресурсы, как правило, доступны только в читальных залах архивов через локальные программные средства при отсутствии доступа к ним через информационно-телекоммуникационную сеть «Интернет». Таким образом, несмотря на наличие отдельных информационных ресурсов в электронном виде пользователи для получения доступа к ним не избавляются от необходимости посещений читальных залов.

В целях решения указанной проблемы Росархивом разработан проект федерального закона «О внесении изменения в статью 26 Федерального закона «Об архивном деле в Российской Федерации», который предусматривает создание информационной системы удаленного использования копий архивных документов и справочно-поисковых средств к ним (далее – ИС УИКАД), которая позволит повысить оперативность и качество информационного обслуживания, обеспечит расширение спектра архивных услуг и пользовательской аудитории за счет обеспечения централизации и доступности архивных информационных ресурсов в сети «Интернет», обеспечит переход к предоставлению дистанционных услуг в электронной форме, а также снизит нагрузку на читальные залы архивов и на их работников, что позволит в будущем сократить издержки на традиционные формы обслуживания граждан архивами.

Проектом федерального закона предусматривается, что за удаленное использование архивных документов в сети «Интернет» с пользователей архивными документами может взиматься плата. Данная мера позволит минимизировать бюджетные расходы на содержание архивов, поскольку увеличивает спектр их платных услуг и создает возможность оцифровки архивных документов и пополнения фонда пользования.

Законопроект допускает, что к данной системе в добровольном порядке могут присоединяться архивные учреждения субъектов Российской Федерации и муниципальные архивы.

Последовательно решаются правовые вопросы в области комплектования государственных и муниципальных архивов, являющиеся наиболее многочисленными и сложными.

В частности, в 2018–2019 гг. изданы приказы об утверждении примерных положений о центральном архиве федерального органа государственной власти, иного федерального государственного органа, об архиве организации, об утверждении примерных положений о Центральной экспертной комиссии федерального органа государственной власти, иного федерального государственного органа и об экспертной комиссии организации, а также об утверждении примерных положений об экспертно-проверочных комиссиях уполномоченного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области архивного дела, федерального государственного архива, научной организации, включенной в перечень, утверждаемой Правительством Российской Федерации.

Предпринят ряд шагов по урегулированию проблем с хранением и передачей в архивы документов, образующихся в деятельности нотариусов, органов ЗАГС и научных организаций.

В частности, в соответствии с Федеральным законом от 23.05.2016 № 149-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» полномочия по постоянному хранению документов Архивного фонда Российской Федерации возложены на 18 научных организаций, перечень которых утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 23.12.2016 № 2800-р.

В связи с созданием Единого государственного реестра записей актов гражданского состояния, и, как следствие, отказа от ведения записей актов гражданского состояния на бумажных носителях издан совместный приказ Минюста России и Росархива от 29.11.2018 № 233/181 «Об утверждении Порядка передачи органами записи актов гражданского состояния в государственные архивы книг государственной регистрации актов гражданского состояния (актовых книг), собранных из записей актов гражданского состояния на бумажных носителях». Ранее действовавший приказ от 02.08.1999 № 38/230 признан утратившим силу.

Сохраняя ранее существовавший порядок передачи документов, созданных до внедрения указанной выше информационной системы, нормативный акт устанавливает следующие новации:

• в случае расхождения между записью акта гражданского состояния на бумажном носителе и такой же записью в электронном виде в запись на бумажном носителе вносятся изменения;

• в случае отсутствия записи акта гражданского состояния на бумажном носителе в книгу добавляется копия такой записи, созданной в электронном виде.

Совместно с Минюстом России и Федеральной нотариальной палатой проведена работа по внесению изменений в Федеральный закон «Об архивном деле в Российской Федерации» и в «Основы законодательства Российской Федерации о нотариате», предполагающих, что хранение нотариальных документов будет сосредоточено в нотариальных архивах, создающихся в составе нотариальных палат субъектов Российской Федерации. Вместе с тем, нотариальные документы, образовавшиеся в деятельности местных органов самоуправления, а также консульских учреждений Российской Федерации за границей, будут храниться на особых условиях в государственных, муниципальных и ведомственных архивах. Нотариальные документы не будут входить в состав Архивного фонда Российской Федерации.

Указанный законопроект (№ 952003-7) принят Государственной Думой в первом чтении.

Далее – о некоторых проблемах архивного дела, которые также требуют решения.

В целях законодательного урегулирования комплектования государственных и муниципальных архивов документами ликвидированных организаций необходимо внести изменения в статью 21 Федерального закона от 08.08.2001 № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», дополнив перечень документов, представляемых для государственной регистрации при ликвидации юридического лица, документом, подтверждающим факт передачи документов, включенных в Архивный фонд Российской Федерации и документов по личному составу, в государственный или муниципальный архив в соответствии с пунктами 8 и 10 статьи 23 Закона об архивном деле.

Кроме того, необходимо внесение в Закон об архивном деле норм, определяющих основания и условия выбора соответствующего государственного или муниципального архива (по видам собственности архивных документов, территориальной принадлежности или иным критериям), а также порядок приема-передачи в архив документов ликвидированных организаций.

Длительное время перед архивной отраслью стоит проблема комплектования архивов субъектов Российской Федерации архивными документами, образовавшимися в деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и федеральных организаций. Сформированный еще во времена СССР территориальный принцип комплектования не нашел своего отражения в действующем российском законодательстве (прежде всего в бюджетном).

В связи с выявленной нецелесообразностью передачи субъектам Российской Федерации полномочий Российской Федерации по решению вопросов хранения, комплектования, учета и использования архивных документов, образовавшихся в процессе деятельности территориальных органов федеральных органов государственной власти и федеральных организаций, за счет субвенций из федерального бюджета, планируется обеспечить хранение образующихся на территориях субъектов Российской Федерации документов, находящихся в федеральной собственности, путем передачи их в федеральные архивы по федеральным округам. Сейчас по подобной схеме в качестве эксперимента документами комплектуются РГИА ДВ (Приморский и Хабаровский края) и РГА в г. Самара (Самарская область).

Начато строительство здания филиала Государственного архива Российской Федерации г. Обнинске. Указанный филиал будет осуществлять прием документов, образующихся в деятельности территориальных органов федеральных государственных органов государственной власти и федеральных организаций, расположенных на территории Центрального федерального округа (17 областей и город федерального значения Москва). Вслед за Обнинском планируется создание филиалов ГАРФ в других федеральных округах.

В числе первоочередных остается вопрос о разработке Порядка государственного учета документов Архивного фонда Российской Федерации, призванного заменить действующий с 1997 года Регламент государственного учета документов Архивного фонда Российской Федерации и Временный порядок автоматизированного государственного учета документов Архивного фонда Российской Федерации, хранящихся в государственных и муниципальных архивах 2000-го года, а также разработки Положения о ведении Государственного реестра уникальных документов Архивного фонда Российской Федерации. В целях правового обоснования создания и эксплуатации информационных систем «Архивный фонд» и «Государственный реестр уникальных документов Архивного фонда Российской Федерации» представляется необходимым внести соответствующие дополнения в статью 19 Закона об архивном деле.

Одна из животрепещущих проблем архивного дела – осуществление контроля в указанной сфере. Проблема весьма актуальна на всех уровнях управления архивным делом и включает в себя большое количество составляющих: это и вопрос распределения контрольных полномочий, и широта таких полномочий, тяжесть санкций за выявленные нарушения, определение статуса инспекторов и порядка осуществления ими своих полномочий и многое другое, что требует отдельного обстоятельного рассмотрения.

В связи с принятием Федерального закона от 21.07.2020 «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» Росархив планирует в ближайшее время определить подходы к регулированию в указанной сфере в пределах своих полномочий.

Только что по инициативе Госсовета Республики Татарстан, поддержанной Росархивом, принят федеральный закон, в 10 раз увеличивающий размеры установленных ст. 13.20 КоАП РФ штрафов за нарушение правил хранения, комплектования, учета или использования архивных документов.

Подводя итоги сказанного, надо признать, что предстоит решить еще целый ряд сложных задач по совершенствованию нормативно-правового регулирования архивного дела.

Спасибо за внимание.