Доклад заместителя руководителя Федерального архивного агентства А.В. Юрасова на заседании Научно-методического совета архивных учреждений

О проблемах комплектования государственных и муниципальных архивов электронными документами

Основополагающим документом, определившим направления развития информационного общества в нашей стране, стала «Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации», утвержденная Президентом Российской Федерации 7 февраля 2008 г. (№ Пр-212), которая активизировала использование органами государственной власти Российской Федерации, государственными и негосударственными организациями, гражданами информационно-коммуникационных технологий.

В рамках реализации Стратегии Правительство Российской Федерации приняло ряд нормативных документов, в соответствии с которыми осуществлялось внедрение информационно-коммуникационных технологий в практику работы государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, проводилась работа по формированию электронного правительства, внедрению систем электронного документооборота и межведомственного электронного взаимодействия.

Указом Президента Российской Федерации от 9 мая 2017 г. (№ 203) утверждена новая «Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации на 2017-2030 годы», в которой сформулированы новые задачи по развитию информационно-коммуникационных технологий для социальной сферы, государственного управления, взаимодействия граждан и государства. В качестве приоритетных задач на период до 2030 года в Стратегии названы:

• развитие технологий электронного взаимодействия граждан, организаций, государственных органов, органов местного самоуправления;

• применение в органах государственной власти Российской Федерации технологий, обеспечивающих повышение качества государственного управления;

• продвижение проектов по внедрению электронного документооборота в организациях, создание условий для повышения доверия к электронным документам и ряд других.

Обращает на себя внимание, что в ряде положений Стратегии подчеркивается необходимость наряду с внедрением новых информационных технологий в социальную сферу и в сферу государственного управления сохранять возможность взаимодействия государственных институтов и граждан без применения информационных технологий. Это, безусловно, свидетельствует о том, что наступило время для более сдержанных и взвешенных подходов к применению современных информационных технологий, особенно в тех сферах деятельности, где осуществляется взаимодействие органов власти и граждан. Это, однако, не означает, что проблема создания, хранения и использования электронных документов отходит на второй план или вообще становится не актуальной. Напротив, все положения Стратегии нацелены на развитие информационно-коммуникационных технологий, на обеспечение юридически значимого электронного взаимодействия и возможно широкого применения электронных документов.

Как известно, основы организации работы с электронными документами закладываются в делопроизводстве, в связи с чем Росархивом на протяжении ряда лет предпринимались меры по созданию нормативной и методической базы по работе с электронными документами в делопроизводстве.

Еще в 2009 г. при непосредственном участии Росархива были подготовлены «Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти», утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июня 2009 г. № 477 (в настоящее время этот документ действует в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2016 № 356).

Правила делопроизводства разрабатывались в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (статья 11) и стали первым нормативным документом, в котором были сформулированы основные принципы организации работы с электронными документами в делопроизводстве.

В настоящее время Правила остаются, фактически, единственным нормативным правовым актом, определяющим требования к организации работы с электронными документами в деятельности органов власти. В основу этого документа был положен важный методологический принцип, в соответствии с которым организация работы с документами на бумажном носителе и с электронными документами базируется на единой методологии, но на разных технологиях.

К наиболее важным положениям Правил, имеющим методологический характер, относятся следующие:

• электронные документы создаются, обрабатываются и хранятся в системе электронного документооборота федерального органа исполнительной власти и находятся под контролем этой системы;

• для подписания электронных документов федерального органа исполнительной власти используются электронные подписи;

• исполненные электронные документы систематизируются в дела в соответствии с номенклатурой дел федерального органа исполнительной власти;

• сроки хранения электронных документов соответствуют срокам, установленным для аналогичных документов на бумажном носителе.

При этом следует иметь в виду (и это предусмотрено Правилами делопроизводства), что в системы электронного документооборота включаются как электронные документы, весь жизненный цикл которых протекает в электронной форме, так и электронные копии документов, созданных на бумажном носителе.

В настоящее время принято решение о переработке этого документа и расширении сферы его действия на все органы государственной власти, включая органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Внедрение в практику работы государственных органов, органов местного самоуправления и организаций систем электронного документооборота, обеспечивающих управление как документами на бумажном носителе посредством создания и включения в систему их электронных копий, так и собственно электронными документами, не имеющими аналога (подлинника) на бумажном носителе, позволило начать поэтапную работу по переходу федеральных органов исполнительной власти сначала на безбумажный документооборот при организации внутренней деятельности, а затем на межведомственный электронный документооборот.

Для нормативного обеспечения перехода на безбумажный документооборот Росархивом в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 12 февраля 2011 г. № 176-р были разработаны «Рекомендации по подготовке федеральными органами исполнительной власти перечней документов, создание, хранение и использование которых должно осуществляться в форме электронных документов при организации внутренней деятельности». Рекомендации утверждены приказом Росархива от 29 апреля 2011 г. № 32. На основании и в соответствии с данными рекомендациями к настоящему времени 80 федеральных органов исполнительной власти подготовили и согласовали с Росархивом перечни документов, создание, хранение и использование которых осуществляется в форме электронных документов при организации внутренней деятельности.

Для обеспечения межведомственного (безбумажного) информационного взаимодействия органов государственной власти Росархивом совместно с Министерством связи и массовых коммуникаций Российской Федерации в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2014 г. № 1494, подготовлен «Перечень видов документов, предусмотренных Правилами обмена документами в электронном виде при организации информационного взаимодействия» (утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2015 г. № 583-р). Перечень включает документы, создаваемые исключительно в электронной форме, обмен которыми и хранение которых также осуществляется в виде электронных документов.

Напомним также, что Федеральный закон «Об электронной подписи», принятый 6 апреля 2011 г. (№ 63-ФЗ), создав правовой режим электронной подписи, обеспечил на практике юридически значимый электронный документооборот и признал равнозначность электронного документа, подписанного электронной подписью, документу на бумажном носителе, подписанному собственноручной подписью.

Все это поставило перед архивной отраслью ряд проблем, связанных с организацией хранения электронных документов в архивах государственных органов, в государственных и муниципальных архивах. Также чрезвычайно важна проблема комплектования архивов электронными документами.

В настоящее время часть этих проблем уже решена, другие еще требуют своего решения. К наиболее существенным, но не решенным проблемам относится, в частности, проблема обеспечения аутентичности и достоверности электронных документов в процессе их долговременного хранения, т.е. когда установленный срок хранения документов превышает срок использования программно-технических средств и носителей, применяемых для создания, хранения и поддержания этих документов.

В отличие от документов, созданных на бумажном носителе, которые могут храниться длительное время, сохраняя свою юридическую силу и доступность для восприятия, электронные документы неразрывно связаны с динамично меняющимися технологиями и требуют целого комплекса мероприятий по обеспечению их аутентичности, достоверности, физической сохранности и доступности.

Еще одной важной проблемой является то, что информационные системы, в том числе системы электронного документооборота, в которых создаются и в которые включаются электронные документы, не всегда обладают той функциональностью, которая может поддерживать архивные требования к обеспечению сохранности электронных документов.

Не менее серьезной является проблема передачи электронных документов из систем электронного документооборота органов власти в ведомственный архив, а затем в государственный или муниципальный архив, требующая разработки вполне определенного алгоритма, который позволит обеспечить неизменность, аутентичность и целостность электронных документов при передаче их на архивное хранение.

Как вы знаете, основные положения, направленные на решение некоторых из названных проблем, изложены в «Правилах организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в государственных органах, органах местного самоуправления и организациях», утвержденных приказом Минкультуры России от 31 марта 2015 г. № 526.

В Правилах установлен формат архивного хранения электронных документов – PDF/А, в котором электронные документы должны передаваться на хранение в архив организации, а затем – в государственный или муниципальный архив; определено понятие единицы хранения электронных документов; установлена форма описи электронных документов. Кроме того, определены обязательные условия хранения электронных документов и порядок их передачи в архив организации и ряд других положений.

Что касается «Правил организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в государственных и муниципальных архивах, музеях и библиотеках, организациях Российской академии наук», утвержденных приказом Минкультуры России от 18 января 2007 г. № 19, то положения, касающиеся электронных документов, в этих Правилах устарели и носят скорее декларативный характер.

В настоящее время начата работа по подготовке новой редакции «Правил организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в государственных и муниципальных архивах, музеях и библиотеках, научных организациях», которые, как предполагается, будут полно и последовательно устанавливать правила, нормы, требования в отношении организации хранения, комплектования, учета и использования электронных документов, поступающих на постоянное хранение в государственные и муниципальные архивы. В 2016 г. проект изменений в Правила прошел обсуждение в архивных учреждениях, сегодня ведется работа по подготовке текста Правил с учетом тех предложений и замечаний, которые получены в ходе обсуждения предлагаемых изменений. Надеемся, что архивное сообщество и, особенно, архивисты региональных архивов и в дальнейшем будут принимать активное участие в обсуждении проекта этого документа.

Уделяя большое внимание развитию нормативной и методической базы, регулирующей вопросы создания и хранения электронных документов, Росархив вынужден констатировать, что на уровне организаций-источников комплектования государственных и муниципальных архивов и на уровне самих архивов еще не накоплено достаточного опыта работы по комплектованию электронными документами.

На федеральном уровне опыт работы по приему электронных документов имеется у Государственного архива Российской Федерации. Так, в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. № 824 «О порядке хранения переписных листов и иных документов Всероссийской переписи населения 2002 года» ГА РФ был осуществлен комплекс мер по приему на постоянное хранение первых электронных документов - листов Всероссийской переписи населения 2002 г. Для обеспечения их сохранности Росархивом было приобретено для ГА РФ два комплекта роботизированных архивных оптических накопителей и управляющих серверов к ним для размещения электронных носителей с переписными листами.

По состоянию на 1 января 2017 г. прошли официальный прием в ГА РФ следующие электронные документы:

• переписные листы Всероссийской переписи населения 2002 г.;

• переписные листы Всероссийской сельскохозяйственной переписи 2006 г.;

• Сводный государственный реестр организаций, осуществляющих лизинговую деятельность на территории Российской Федерации (ФГУ ГРП при Минюсте России, за 1996–2000 гг.);

• Государственный реестр коммерческих организаций (ФГУ ГРП при Минюсте России, за 1992–2002 гг.).

По информации ГА РФ, ряд федеральных ведомств – источников комплектования данного архива уже приступил к упорядочению электронных документов, находящихся на ведомственном хранении. Например, Федеральная служба государственной статистики с 2015 г. начала работу по упорядочению и подготовке к передаче в свой архив электронных документов федерального статистического наблюдения. Упорядочение своих отчетов в электронном виде провело и Федеральное казначейство Российской Федерации.

В работе по комплектованию электронными документами ГА РФ отмечает неготовность информационных систем электронного документооборота к выполнению работ по подготовке электронных документов к передаче на постоянное хранение в связи с тем, что такого рода требования не закладывались в технические задания при разработке данных систем и не были реализованы в ходе их эксплуатации и модернизации. Ситуация усугубляется также разнообразием форматов файлов и версий программного обеспечения, использованием закрытого программного обеспечения и расширяющимся внедрением и усложнением информационных технологий, их быстрым обновлением. Отмечается также, что сотрудники ведомственных архивов нередко оказываются не готовыми к выполнению работ по комплектованию архивов электронными документами и к постановке соответствующих задач перед разработчиками систем электронного документооборота.

В связи с ограниченностью отечественного опыта комплектования архивов электронными документами, безусловный интерес представляет практика работы с электронными документами в зарубежных архивах.

Изучение опыта хранения архивных электронных документов в ряде европейских стран, США, Канаде, Австралии свидетельствует о том, что практически все развитые страны в течение последних 15-20 лет активно занимаются включением электронных документов в архивы и разработкой нормативной, методической и технологической базы хранения электронных документов и их использования. При этом, несмотря на интернациональный характер самих информационно-коммуникационных технологий, в настоящее время нельзя говорить о том, что международным архивным сообществом выработаны единые представления и единые методики по организации хранения электронных документов в архивах. Можно сказать, что каждая страна идет своим путем, нарабатывает свой опыт хранения электронных документов, принимает свои организационные и технологические решения.

Вместе с тем, имеется ряд положений, разделяемых практически всеми архивистами. Прежде всего это касается положения о видах или разновидностях электронных документов, с которыми приходится иметь дело архивистам и которые могут поступать на хранение в архивы. Британские архивисты впервые провели классификацию электронных документов, выделив сканированные копии документов на бумаге, сообщения электронной почты, веб-сайты, базы данных, цифровые изображения и видео и, наконец документы, которые они называют "рожденными цифровыми" ('born-digital'). С их точки зрения, цифровое сохранение – это управление оригинальными электронными документами, которые описываются именно как "рожденные цифровыми".

К числу общих подходов к решению проблем комплектования и хранения электронных архивных документов является создание специальных архивов электронных документов, которые могут быть как самостоятельным учреждением, так и подразделением национального архива. Так, например, в Великобритании хранением электронных документов занимается Национальный архив Великобритании (The National Archives, TNA). Он является по своему статусу правительственным департаментом и исполнительным агентством. Еще в 2001 г. в структуре Национального архива Великобритании был создан Департамент цифрового хранения (Digital Preservation department), а в 2003 г. начал функционировать цифровой архив.

Аналогичная ситуация во Франции, где в целях решения проблемы комплектования государственных архивов электронными документами Межведомственной архивной службой Франции (SIAF) создан Электронный архив Франции, соответствующий стандарту ИСО 14721 "Открытая архивная информационная система".

Архивное хранение электронных документов, образовавшихся в деятельности государственных органов Германии, осуществляет Федеральный архив Германии (Bundesarchiv). Специфика архивного дела ФРГ заключается в наличии системы так называемых промежуточных архивов. Промежуточный архив имеет статус временного хранилища документов федеральных ведомств на период проведения экспертизы ценности документов и отбора на хранение в Федеральный архив. Для решения задачи организации приема на хранение в Федеральный архив электронных документов именно в составе Промежуточного архива в 2011 г. создано специальное подразделение «Цифровой архив».

Центр электронных документов создан и в США в структуре Национального архива (NARA).

Еще одна проблема, в решении которой также наблюдается некоторое единство, – это понимание необходимости разработки информационной системы, обеспечивающей управление цифровым контентом, находящимся на хранении в национальном архиве, начиная с приема (включения) электронных документов в архив, и заканчивая организацией использования электронных архивных документов. Во многих странах мира такого рода системы уже разработаны и используются.

Так, в Национальном архиве Великобритании внедрена автоматизированная информационная система «Открытый архив» (разработка НАСА, США) стоимостью 3,5 млн. фунтов стерлингов. Технология передачи электронных документов в Национальный архив включает в себя следующие этапы: отбор электронных документов для передачи в архив; подготовка электронных документов к передаче на основе специального программного обеспечения; передача по каналам связи (как исключение, на обособленных (съемных) носителях); карантин, проверка качества; включение в информационный массив; создание резервной копии информационного массива; обеспечение поиска и доступа.

Аналогичные системы имеются и в архивах других стран мира – Германии, Австралии, Бельгии и др.

Такого рода примеры можно было бы продолжить. Но, пожалуй, на этом единство в подходах к решению проблемы комплектования архивов электронными документами заканчивается.

Если говорить о том, как решаются вопросы выбора объекта хранения, носителей, используемых для хранения электронных архивных документов, форматов электронных документов, способов передачи документов на хранение, то в этом мы увидим больше различий, чем сходства.

Если британские архивисты полагают, что их задача - в первую очередь обеспечить комплектование национального архива собственно электронными документами, то есть созданными в электронной форме, то французские архивисты большое внимание уделяют комплектованию архивов Интернет-ресурсами. Поскольку скромные бюджеты архивов не позволяют сохранить все 1,5 млн. сайтов французского сегмента Интернета (*.fr), решено создать их репрезентативную выборку, и с 2004 г. ведется работа по «широкой» выборке сайтов при помощи робота "Эритрикс" на основании разработанных критериев. Кроме того, ежегодно отбираются на хранение 10-12 тыс. сайтов электронных СМИ, неправительственных организаций и частных лиц по различным вопросам внутренней политики. Сайт рассматривается архивистами как один документ и принимается на хранение полностью.

Нет единства в подходах к форматам архивного хранения: если в большинстве европейских стран архивные органы стараются определить форматы для различных видов электронных документов (текстовые документы, аудио-, видео- и др.), то принципиальной позицией британских архивистов является невнимание к формату документа, принимаемого на хранение. Национальный архив Великобритании не проводит конвертации форматов файлов, исходя из того, что файловые форматы стандартизуются естественным образом: 99% полученных документов представлены в одном из 20 наиболее распространенных файловых форматов, и большинство из них – это обычные форматы Microsoft Office. Поскольку, по мнению архивистов Великобритании, только четверть хранимых архивами документов будет когда-либо востребована и использована, они полагают, что конвертация документов в какой-либо один формат может оказаться ненужной затратой усилий, времени и средств.

Еще одна проблема, по-разному решаемая национальными архивами, - это средства и способы хранения электронных документов. Здесь доминирует два подхода: 1) передача документов на физически обособленных носителях (как правило, это DVD), эти способы передачи электронных документов предпочитают французские, немецкие архивисты; 2) передача по информационно-телекоммуникационным каналам (он-лайн-передача документов), поддерживается американскими и канадскими, британскими архивистами. В Великобритании еще в 2005 г. начала работу система «Электронные документы онлайн» (Electronic Records Online), обеспечивающая доступ к электронным документам правительственных органов через Интернет.

И в том и в другом случае, независимо от того, каким образом документы поступили в архив, непременным требованием является диверсификация носителей и архитектуры системы, обеспечивающей хранение. Диверсификация носителей подразумевает дублирование информации на двух носителях (один – резервный, второй – рабочий, или пользовательский). Диверсификация архитектуры хранения, как правило, выражается в хранении резервного комплекта документов вне сети и в ином хранилище. При этом самым дорогостоящим является размещение (строительство) второго или третьего хранилищ на значительном удалении от первого.

Даже беглый обзор подходов к комплектованию архивов электронными документами в различных странах свидетельствует о том, что в настоящее время нет универсальных подходов и универсальных решений. В каждой стране формируются свои модели комплектования архивов электронными документами, специфика которых обусловлена различиями в законодательстве, традициях, архивной практике, человеческих и финансовых ресурсах.

В нашем случае уже сейчас очевидно, что реализация положений Правил 2015 г., разработка новых «Правил работы государственных и муниципальных архивов, музеев и библиотек, научных организаций» ставит перед архивной наукой и самими архивами ряд проблем, без решения которых организовать комплектование архива электронными документами, а также хранение и возможность использования электронных документов не представляется возможным.

К таким проблемам относятся:

1) проблемы, связанные с дальнейшим развитием и совершенствованием нормативного и методического обеспечения комплектования, хранения, учета и использования электронных документов в ведомственных архивах, государственных и муниципальных архивах;

2) проблемы организационного характера;

3) проблемы технического и технологического обеспечения комплектования, хранения, учета и использования архивных электронных документов.

К первоочередным проблемам нормативно-методического характера следует отнести необходимость разработки:

• требований к системам электронного документооборота, обеспечивающих выделение электронных документов, подлежащих передаче на хранение в архив, из массива электронных документов, находящихся на оперативном хранении, их конверсию в формат архивного хранения и подготовку к передаче в ведомственный архив (архив органа власти, организации);

• рекомендаций по организации конверсии и миграции электронных документов, находящихся на хранении в архивах органов власти, государственных и муниципальных архивах, в случае устаревания программно-аппаратной среды, технологической смены форматов архивного хранения, выхода из строя носителей архивных документов.

В целях решения части названных проблем ВНИИДАД по заказу Росархива в 2017 г. разрабатывает «Типовые функциональные требования к системам электронного документооборота и системам хранения электронных документов в архивах государственных органов». Очевидно, что без использования специализированного программного обеспечения, в полной мере соответствующего требованиям архивного законодательства и поддерживающего все архивные процессы от комплектования до использования, будет невозможно организовать хранение электронных документов и их использование на современном техническом и технологическом уровнях.

К требующим решения проблемам организационного характера следует отнести комплекс проблем, связанных, прежде всего, с созданием хранилищ электронных документов и организацией хранения электронных документов в архиве, включая выбор средств хранения (сервер, физически обособленные носители и др.), размещение электронных документов в соответствующих средствах хранения архива и др.

С названными проблемами организационного характера связана еще одна проблема – кадрового обеспечения архивов специалистами, подготовленными для работы с электронными документами. Следует отметить, что в настоящее время подготовка архивистов в системе высшего профессионального образования все еще отстает от требований времени, в процессе обучения специалисты-архивисты получают слабую подготовку в области информационных технологий и не всегда в состоянии выполнять те архивные работы, которые требуют применения современных технических средств и информационно-коммуникационных технологий.

Проблемы технического и технологического характера – еще один комплекс проблем, требующих решения. Архивы, осуществляющие хранение электронных документов, должны иметь соответствующее оборудование и программные средства для проведения архивных работ, таких как ведение учета архивных электронных документов, проверки воспроизводимости электронных документов, проведение конвертации, миграции и копирования электронных документов, организации доступа к электронным документам и др.

К числу технических и технологических проблем также относятся проблемы, связанные с созданием типовой информационной системы государственного и муниципального архива, обеспечивающей управление массивом электронных архивных документов, проблемы обеспечения режима их хранения.

Очевидно, что если электронные документы будут поступать в государственные и муниципальные архивы по информационно-телекоммуникационным каналам, то в этом случае необходимо хранилище, оснащенное специальным серверным оборудованием. Если же эти документы будут поступать на обособленных материальных носителях, то и для их хранения потребуется специальное хранилище, оборудованное шкафами или роботеками с поддерживаемым температурно-влажностным режимом, отличающимся от режима хранения документов на бумажной основе.

Не все из перечисленных проблем относятся к компетенции Росархива. Федеральное архивное агентство, являясь федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере архивного дела и делопроизводства, выполняет свою часть работы – разрабатывает нормативные и методические документы в сфере управления электронными документами, как в делопроизводстве, так и на стадии их архивного хранения, совместно с другими ведомствами (Минкомсвязи России, Минюст России, Минэкономразвития России и др.) участвует в обсуждении и согласовании проектов федеральных законов, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, регулирующих вопросы развития электронного правительства, ведомственного и межведомственного электронного документооборота и др.

Подводя итог сказанному, хочется обратить внимание на тот факт, что сегодня электронные документы в архивах – это реальность. По мере развития информационно-коммуникационных технологий количество этих документов будет возрастать, поэтому проблема выработки надежной и эффективной модели организации хранения электронных документов в государственных и муниципальных архивах и, прежде всего, – модели комплектования архивов электронными документами, - одна из важнейших задач.