Выступление Руководителя Федерального архивного агентства А.Н. Артизова на Совете по архивному делу при Федеральном архивном агентстве

О проекте Концепции развития архивного дела до 2020 г.

(текст публикуется в сокращении)

Уважаемые коллеги и друзья!

3 августа нынешнего года у Председателя Правительства Российской Федерации Д.А. Медведева состоялось совещание, посвященное совершенствованию информационно-технологического обеспечения деятельности Правительства России и в целом проблемам перехода органов исполнительной власти на электронный документооборот. Участниками этого совещания были руководители Аппарата Правительства Российской Федерации, директоры некоторых департаментов Правительства Российской Федерации, министр связи и массовых коммуникаций Российской Федерации, руководители ФСБ России, ФСО России и Росархива. По итогам совещания был подписан протокол, отдельным пунктом которого Росархиву совместно с Минэкономразвития России и Минкомсвязи России поручено «разработать и в срок до 1 декабря 2012 г. представить в Правительство Российской Федерации концепцию развития архивного дела в Российской Федерации с учетом внедрения систем электронного документооборота, включая предложения по изменениям в нормативную правовую базу, обеспечивающим создание правовых условий для архивирования электронных документов».

Иными словами, на новом витке развития страны перед нами Правительством Российской Федерации поставлена задача определить цели и пути развития отечественного архивного дела в условиях постепенно формирующегося информационного общества. Задача, прямо скажу, нелегкая, поскольку на многие вопросы, связанные с переводом документооборота на электронные носители, ответы пока не найдены не только у нас, но и в странах – лидерах мирового экономики. Свидетельство тому – недавний международный конгресс архивов, состоявшийся в августе 2012 г. в Австралии, в материалах которого нет однозначных и легких ответов по этим вопросам (предлагаю внимательно прочитать материалы конгресса, а также только что опубликованные в «Отечественных архивах» отзывы о его работе российских участников). Другое свидетельство тому – изданная во исполнение поручения Президента США Барака Обамы Директива Административно-бюджетного управления Администрации Президента США и Национального архива и управления документацией США по управлению государственными документами, которая по сути констатирует отсутствие явных успехов у американцев в этом направлении и предлагает ряд новых административно-бюрократических мер по развитию электронного документооборота.

Во исполнение поручения Председателя Правительства Российской Федерации 29 августа с.г. был издан приказ Росархива «Об организации работы по подготовке проекта Концепции развития архивного дела в Российской Федерации», который предусматривал создание рабочей группы по подготовке проекта Концепции и организацию его широкого обсуждения в соответствии с принципами системы «Открытого правительства».

В состав рабочей группы под председательством зам. руководителя Росархива О.В. Наумова вошли представители Росархива, федеральных архивов и ВНИИДАД, архива федерального органа исполнительной власти, научно-методических советов архивных учреждений субъектов Российской Федерации, научной общественности, а также член Общественного совета при Росархиве, топ-менеджер негосударственной частной архивной кампании.

Тогда же с целью учета мнения как можно более широкого круга профессиональной, научной и культурной общественности на официальном сайте Росархива мы опубликовали обращение с просьбой высказать предложения по формату и содержанию будущей Концепции. На заявленный в обращении электронный адрес поступило более 10 конструктивных предложений по содержанию проекта концепции, затрагивающих в основном проблемы доступа к архивным документам, которые по возможности были учтены при разработке проекта Концепции. Кроме того, на форуме сайта разгорелась активная дискуссия с обсуждением вопроса о (своевременности и сроках) создания проекта Концепции.

Проект готов. Он у вас на руках. Мы предлагаем обсудить его на Совете в максимально неформальной обстановке, в присутствии членов рабочей группы.

Задача одна – высказаться по сути предлагаемого взгляда на наше будущее, дать как можно больше замечаний и предложений. По итогам обсуждения проект, конечно, будет доработан и затем уже размещен на официальном сайте Росархива для публичного обсуждения.

Теперь позволю заострить ваше внимание на некоторых принципиальных позициях проекта, не зачитывая его целиком. Сразу скажу, что у него типовая для любых проектов отраслевых концепций структура, и обсуждать здесь нам нечего.

В разделе «Современное состояние» прошу обратить внимание на характеристику угроз, оказывающих отрицательное воздействие на архивное дело. К основным из них можно отнести следующие:

• отсутствие прочных традиций правовой и информационной культуры в российском обществе, пренебрежительное отношение в общественном сознании к архивному делу, низкий социальный и общественный статус профессии архивиста и архивной отрасли в целом, следствием чего является отток из государственных архивов квалифицированных кадров, что грозит потерей профессионализма трудовых коллективов, снижением качества выполнения архивами установленных функций;

• ослабление контроля со стороны государства за архивно-документационными потоками, влекущее за собой разрыв архивного дела и делопроизводства, ослабление связей государственных архивов и ведомственных архивных служб в области организации и нормативно-методического обеспечения управления документацией, параллельное существование бумажного и электронного документооборота;

• отсутствие полноценного уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляющего контрольные функции по надзору за соблюдением законодательства об архивном деле и реализующего полномочия по правовому регулированию в области архивного дела и делопроизводства;

• необходимость модернизации инфраструктуры российских архивов, созданной в основном в советское время (из 2811 зданий (помещений) государственных и муниципальных архивов только 184 являются специально построенными для нужд архивного хранения; остальные являются приспособленными, при этом многие здания архивов требует капитального ремонта или реконструкции);

• нерешенность проблемы хранения документов территориальных органов федеральных органов государственной власти и федеральных организаций, документов по личному составу, что создает угрозу утраты этих документов, а значит, может привести к появлению документальных лакун о новейшей истории России;

• несовершенство существующей на сегодня системы рассекречивания архивных документов, носящей чрезмерно трудоемкий и неоперативный характер, не позволяющей организовать более быстрое массовое рассекречивание документов, засекреченных еще в советское время.

Здесь, может быть, что-то сказано чрезмерно резко и откровенно, без всякой ретуши. Но по сути сказано верно. Как и заключительное положение раздела, признающее тот факт, что (цитирую) «сегодня российские архивы в полной мере не готовы к проведению всего комплекса работ с электронными документами – их приему, хранению, обработке, контролю за состоянием и использованию. Это неизбежно ставит вопрос об адаптации архивов к реалиям информационного общества».

Теперь о целях, задачах и направлениях развития архивного дела.

Первое из них – Совершенствование государственной политики в области документационного обеспечения управления.

Для этого потребуется:

• установление на общегосударственном уровне единых принципов организации, унификации и стандартизации документации, архивных и делопроизводственных служб и единой системы электронного документооборота в государственном управлении, позволяющей с наименьшими затратами оптимизировать и рационализировать документооборот в условиях перехода на безбумажное документирование;

• наделение Росархива полномочиями по реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию и контролю за соблюдением правил и норм межведомственного документооборота, за процессами документообразования и объемами документооборота, а также полномочиями государственного заказчика единой системы электронного документооборота, охватывающей все уровни государственного (а в перспективе – и муниципального) управления, что позволит существенно уменьшить затраты на разработку, внедрение и эксплуатацию систем электронного документооборота в каждом государственном органе, а также обеспечить практическое внедрение единых стандартов делопроизводства и передачу электронных документов на архивное хранение.

Второе – Интеграция архивов, как одного из элементов государственного механизма, в систему электронного правительства.

Для этого должны быть:

• сформирована полноценная нормативная база по созданию и хранению электронных документов в делопроизводстве, в архивах органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также разработан порядок подготовки и передачи в государственные и муниципальные архивы документов Архивного фонда Российской Федерации, созданных в форме электронных документов;

• разработаны единые технологии и форматы архивирования электронных документов, их передачи на постоянное хранение, а также обеспечения их долговременной сохранности и организации доступа в наиболее удобной для пользователей форме, гарантирующие возможность их трансформации в условиях постоянного совершенствования информационных технологий;

• создан на базе одного из федеральных архивов (мы имеем в виду РГАНТД) Центр хранения электронных документов с соответствующей инфраструктурой, способный осуществлять, в том числе, с использованием системы МЭДО централизованные прием, хранение и организацию доступа к электронным документам постоянного срока хранения, а также централизованное хранение оцифрованных копий документов Архивного фонда Российской Федерации, ведение общеотраслевых баз данных, в первую очередь Центрального фондового каталога, взаимодействие архивов с внешней информационной средой. Центр должен стать примером реализации аналогичных проектов в субъектах Российской Федерации.

Третье – Обеспечение полноценного развития Архивного фонда Российской Федерации в современных условиях.

Для этого представляется нужным:

• сохранить научно обоснованный территориальный принцип комплектования отечественных архивов, для чего должна быть решена проблема приема на хранение в государственные архивы субъектов Российской Федерации и муниципальные архивы документов территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и иных федеральных органов и организаций, расположенных на территории субъектов Российской Федерации;

• провести работу по оптимизации состава документов, отбираемых на постоянное хранение, с учетом совершенствования критериев отбора документов, экспертизы их ценности, в том числе осуществить разработку перечней документов с указанием сроков их хранения по всем основным отраслям деятельности государства и общества, предусматривающих сокращение сроков ведомственного хранения архивных документов с учетом уменьшения периода их «жизни» до сдачи на архивное хранение из-за происходящих изменений в делопроизводстве;

• проработать вопрос о создании (в том числе с использованием возможностей аутсорсинга) специализированного архивно-логистического центра с целью концентрации текущих ведомственных архивов федеральных органов исполнительной власти (этот центр в определенной степени может представлять собой так называемый тип промежуточных архивов, широко используемый в Германии);

• уточнить с учетом современных реалий правовые основы работы архивов организаций с закреплением этих изменений в правилах хранения, комплектования, учета и использования архивных документов (сразу хочу объяснить, почему задержка с этими правилами – их нет смысла принимать, пока не будут разработаны порядок подготовки и передачи в государственные и муниципальные архивы документов Архивного фонда Российской Федерации, созданных в форме электронных документов, и разработаны единые технологии и форматы архивирования электронных документов;

• внести изменения в Федеральный закон «Об архивном деле в Российской Федерации» и другие законодательные акты, направленные на устранение излишнего документирования и предоставление архивам права проводить экспертизу ценности документов по личному составу, созданных после 2000 г.

Четвертое – Разграничение ответственности между государственными (муниципальными) архивами и негосударственными архивами.

Как говорится, кесарю – кесарево. У нас либеральное архивное законодательство, и мы не должны мешать частным архивам. Наоборот, мы должны помогать их становлению. Для этого необходимо:

• оказание со стороны государственных и муниципальных архивов профессиональной методической и практической помощи организациям негосударственного сектора;

• разработка механизмов и правил добровольной сертификации архивов коммерческих организаций;

• завершение создания саморегулируемой организации (СРО) в сфере архивного дела с возложением на нее задач по внедрению норм и требований по хранению, комплектованию, учету и использованию архивных документов в деятельность негосударственных организаций и архивов.

Пятое – Повышение качества и доступности государственных услуг в области архивного дела в соответствии с интересами и потребностями граждан.

Для этого необходимо:

• создать сайты всех государственных архивов или уполномоченных органов исполнительной власти в области архивного дела;

• обеспечить в режиме онлайн доступ к основным справочникам о составе и содержании архивных документов (путеводителям и описям дел) государственных и муниципальных архивов и описаниям всех архивных фондов с возможностью их автоматизированного поиска. Эта информация должна быть размещена в свободном круглосуточном доступе как на общеотраслевом Интернет-портале, так и на сайтах самих архивов;

• осуществить постепенный переход от создания традиционных поисково-справочных средств (описей и каталогов) к документам Архивного фонда Российской Федерации на бумажном носителе к электронным формам, обеспечить их нормативную комплектность, а также завершить создание путеводителей по фондам архивов, не имеющих до настоящего времени таковых (прежде всего бывших партийных архивов);

• приступить в плановом порядке к переводу в цифровой формат и представлению в Интернете наиболее востребованных архивных фондов по актуальной исторической тематике, а также документальных комплексов, содержащих генеалогическую информацию (ревизские сказки, метрические книги, исповедные росписи и т.п.), к которым существует устойчивый и широкий общественный интерес, поскольку оцифровать в обозримый период времени весь накопленный столетиями массив архивных документов не представляется возможным по финансовым причинам;

• создать единую общероссийскую межотраслевую базу данных о местах хранения документов по личному составу, обеспечивающую большую оперативность нахождения необходимых пользователям сведений, что позволит сократить сроки исполнения поступающих в архивы запросов, а также повысить их результативность;

• обеспечить на федеральном уровне и во всех субъектах Российской Федерации электронное взаимодействие государственных и муниципальных архивов с отделениями Пенсионного фонда России.

Шестое – Совершенствование условий хранения архивных документов на традиционных носителях для обеспечения гарантированного доступа к ним.

Для этого необходимо:

• повысить уровень безопасности архивных фондов путем модернизации материально-технической базы архивов;

• увеличить объем работ по созданию страхового фонда на уникальные и особо ценные документы Архивного фонда Российской Федерации – составной части Единого российского страхового фонда документации, а также изучить возможность предоставления электронным копиям архивных документов статуса, аналогичного страховым копиям на пленочном носителе;

• завершить создание автоматизированной системы государственного централизованного учета документов Архивного фонда Российской Федерации по принципу единой информационной сети, обеспечив тем самым сохранение и развитие единого информационного архивного пространства;

• сформировать Государственный реестр уникальных документов Архивного фонда Российской Федерации и соответствующие региональные реестры, обеспечив их размещение в сети Интернет.

Седьмое – Внедрение инноваций в деятельность архивов.

В этих целях предлагается:

• реализовать Программу информатизации Федерального архивного агентства и подведомственных ему учреждений на 2011–2020 гг., принять участие в реализуемых в субъектах Российской Федерации региональных программах информатизации;

• разработать и реализовать программу отраслевых научно-исследовательских работ, предполагающую теоретические и прикладные исследования, тематика которых должна быть тесно увязана с интересами решения общегосударственных задач и современными потребностями информационного общества и архивной отрасли.

Восьмое – Развитие кадрового потенциала архивов.

Для решения кадровой проблемы потребуется:

• довести к 2018 г. заработную плату работников архивов до уровня средней оплаты труда по соответствующему региону, что позволит повысить престиж работы архивистов, обеспечить стабильность трудовых коллективов и рост их профессионализма;

• усовершенствовать на основе актуализированных программ существующую систему непрерывной профессиональной подготовки и переподготовки кадров;

• развить в учебных заведениях, готовящих специалистов в области документоведения и архивного дела, самостоятельное направление профессионального образования по подготовке специалистов для работы с электронными документами.

Что касается раздела концепции «Нормативно-правовое обеспечение», мне кажется, он наименее проработан. Тут ясность только по двум очевидным позициям. Это:

• во-первых, внесение изменений в Федеральный закон «Об архивном деле в Российской Федерации» в части наделения субъектов Российской Федерации полномочиями по комплектованию, хранению, учету и использованию указанных документов, а также изменению сроков ведомственного хранения архивных документов, в том числе электронных;

• во-вторых, принятие нормативного правового акта о наделении Росархива полномочиями по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере архивного дела и делопроизводства, по контролю и надзору в сфере архивного дела и делопроизводства, по оказанию государственных услуг в сфере архивного дела и делопроизводства и управлению государственным имуществом в сфере архивного дела.

Что касается разработки и принятия нормативных правовых актов об управлении документацией в условиях перехода на электронный документооборот, здесь пока что туман. А ведь нам нужна конкретика, которой от нас требует Правительство Российской Федерации. Какими правовыми актами будут утверждены порядок подготовки и передачи в государственные и муниципальные архивы документов Архивного фонда Российской Федерации, созданных в форме электронных документов, и форматы архивирования электронных документов? Каким актом должно быть утверждено решение о единой системе электронного документооборота для органов власти? Все эти позиции в качестве идей у нас зафиксированы в концепции, а выхода в форме актов пока нет. Это надо обязательно сделать при доработке проекта.

Концепция является «открытым» документом: по мере изменения условий функционирования российских архивов, развития науки и информационных технологий, накопления практического опыта, она должна обогащаться новыми идеями, дополняться и конкретизироваться.

Мы ведь реалисты, и хорошо понимаем, что к чему. Но если на данном этапе развития мы хотя бы наполовину «угадаем» наше будущее: значит, мы работали не напрасно, значит, стратегически мы видим правильную перспективу.

• Информационное сообщение о VIII заседании Совета по архивному делу при Федеральном архивном агентстве (Московская обл., 10 октября 2012 г.)

• Видеозапись выступления Руководителя Федерального архивного агентства А.Н. Артизова на VIII заседании Совета по архивному делу при Федеральном архивном агентстве (Московская обл., 10 октября 2012 г.)