Доклад Руководителя Росархива, доктора исторических наук А.Н.Артизова на VI заседании Совета по архивному делу при Росархиве (сокращенный вариант)

Доклад Руководителя Федерального архивного агентства,
доктора исторических наук А.Н. Артизова
«О современном состоянии архивной отрасли и выборе оптимальной организационно-правовой формы государственных архивов Российской Федерации в свете предстоящей реорганизации учреждений бюджетной сферы»

(сокращенный вариант)

     В последнее время все большую актуальность приобретает задача всесторонней модернизации различных сфер деятельности государства и общества. Экономический кризис лишь обострил ее необходимость. С этой точки зрения понятна и обоснована политика руководства страны по модернизации государственного управления и государственного аппарата, составной частью которой являются реформы бюджетного процесса, бюджетной сферы, широкомасштабное внедрение проекта «электронного правительства» с организацией электронных услуг населению, развитием информационного взаимодействия между органами власти на основе современных информационно-коммуникационных систем, с внедрением электронного документооборота.

     Являясь составной частью общества, архивы не могут быть вне общества, а значит, стоять в стороне от происходящих в стране общественно-политических и социально-экономических процессов. Конституционная реформа, административные преобразования, законодательные новации об организации услуг населению, о доступе к информации – все эти перемены напрямую влияют на жизнь архивов. Российские архивы, как и все наше общество, находятся на пороге перемен, когда особую важность приобретают вопросы выбора правильной стратегии и тактики дальнейшего развития. Именно поэтому нам нужно сверить ориентиры развития и выработать правильную дорогу в будущее.

     Прошедший год с точки зрения условий функционирования архивов не был благоприятным. Финансово-экономический кризис обусловил фактический секвестр бюджетных расходов, причем не только в 2009 г., но и в нынешнем 2010 г. В целом по России на содержание федеральных и региональных архивов (без г. Москвы) в бюджете 2009 г. было выделено 3,2 млрд руб., а в бюджете 2010 г. – 3 млрд (94 %). Особенно заметно сокращение финансирования коснулось таких субъектов Российской Федерации, как республики Алтай, Карелия, Удмуртская; Астраханская, Волгоградская, Воронежская, Самарская, Тамбовская и Ярославская области.

     Мы должны глядеть правде в глаза – «тучные времена» ушли в прошлое, и для нас настали дни, а в исторической перспективе, быть может, годы, когда придется жить в режиме жесткой экономии бюджетных средств. В таких условиях особо востребованы руководители, умеющие правильно организовать работу при нехватке денег, предвидеть будущее, выбирать подлинные, а не липовые приоритеты, добиваться эффективного результата, сконцентрировав на его достижении наличные силы и средства, рассчитывая при этом в первую очередь на самих себя.

     В этой связи необходимо отдельно остановиться на предстоящих изменениях в бюджетном процессе. Минфин России разработал и внес в правительство Программу повышения эффективности бюджетных расходов до 2012 г., а в конце апреля, не дожидаясь официального одобрения, уже приступил к ее реализации, начав экспертизу в целях оптимизации (т.е. сокращения) числа новых ФЦП в 2011 г. Суть программы – еще более жесткая централизация бюджетных расходов и внедрение программно-целевых принципов деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. Меняется конструкция государственных инвестиций, которые сегодня осуществляются через ФЦП и федеральные адресные инвестиционные программы. Взамен с 2011 г. вводятся государственные программы и долгосрочные целевые программы (ДЦП), которые должны приниматься правительством и включать в себя большую часть расходов федерального бюджета и действующие ФЦП в качестве подпрограмм. Государственными программами предполагается охватить все основные сферы деятельности органов исполнительной власти, но с упором на модернизацию, инновации и первоочередную поддержку высокотехнологичных отраслей народного хозяйства. В качестве переходного периода определен 2011 г., в течение которого Минфин намеревается изменить даже бюджетную классификацию видов расходов. Кроме того, Минфин предлагает законодательно вернуть ограничение по дефициту федерального бюджета на уровне 1 % ВВП без учета нефтегазовых доходов. На деле это означает реальное сокращение расходов бюджета и чрезвычайно жесткий отбор госпрограмм с сокращением их числа и количества исполнителей.

     Публичные государственные и муниципальные архивы всегда были и останутся бюджетными учреждениями, которые без бюджетного финансирования прожить не могут. Известно также, что в 2011 г. заканчивается срок действия нынешней ФЦП «Культура России». В сложившихся условиях не следует рассчитывать на то, что появится самостоятельная государственная программа «Архивы России». Поэтому руководство Росархива в целях, как минимум, сохранения, а как максимум, увеличения бюджетной поддержки развития архивного дела ведет работу сразу по нескольким направлениям.

     Во-первых, продвижение проекта по созданию нового федерального архива документов Великой Отечественной войны. По нашему предложению, с такой инициативой вышли министры обороны и культуры. Предложение поддержали Президент России Д.А. Медведев и председатель Правительства России В.В. Путин. В настоящее время на выпуске находится правительственное распоряжение о создании архива. Для нас это означает не столько увеличение штатной численности и бюджетных средств на содержание федеральных архивов, хотя это немаловажно, сколько продолжение реальной модернизации материально-технической базы федеральных архивов. Предстоит организовать проектирование и строительство в г. Подольске на территории ЦАМО РФ комплекса зданий для этого архива. К 70-летию Победы российское общество должно получить современный архив – информационно-справочный центр по истории Великой Отечественной войны международного значения, где будут сосредоточены 13–14 млн дел (все отечественные фонды и справочные средства к ним о боевых действиях Красной армии и флота, фонды военнопленных и интернированных, а также трофейные немецкие и иные фонды, являющиеся в соответствии с российским законодательством федеральной собственностью). Примерная цена вопроса – 5 млрд руб., или почти два годовых бюджета, расходующихся сегодня на содержание федеральных и региональных архивов. Масштаб проекта впечатляющий, но мы готовы взяться за него, потому что это важный этап дальнейшей модернизации федеральных архивов. Наш долг перед ветеранами войны – обеспечить достойные условия хранения и доступа к документам о великой войне.

     Во-вторых, включение в проект новой долгосрочной государственной программы «Электронная Россия» мероприятий по развитию электронного документооборота, в том числе нормативно-методическому обеспечению системы межведомственного электронного документооборота (МЭДО), а также оказанию электронных архивных услуг. О востребованности этого направления свидетельствуют следующие факты. Учитывая требования законодательства о доступе граждан к информации о деятельности федеральных органов власти, мы пошли на серьезную модернизацию сайта Росархива, размещенного на общеотраслевом веб-портале «Архивы России». Новая версия сайта открылась 1 января 2010 г. Здесь разместили семь форм электронных запросов граждан социально-правового характера, а также формы тематических запросов и обращений в аппарат Росархива. Форма запроса о подтверждении трудового стажа, размера заработной платы содержит весь необходимый набор реквизитов, облегчающих поиск информации. В условиях отсутствия электронной подписи у абсолютного большинства российских граждан их идентификацию архивы вынуждены проводить при выдаче справок, за получением которых граждане должны пока обращаться лично. Но сама возможность первичного электронного запроса – реальный шаг на пути реализации архивами электронных услуг населению. В результате число обращений к сайту и порталу неуклонно увеличивается. По данным на середину апреля, ежедневно фиксируется около 70 тыс. посетителей (в год предполагается около 25 млн, т.е. на порядок больше, чем в прошлом году).

     Однако недавние события вокруг «пакета № 1» по Катыни сломали все прежние стереотипы. Росархив не ожидал столь массового желания населения видеть электронные образы архивных документов. В течение одного дня к сайту обратились свыше 2 млн российских и иностранных граждан; он временно завис, поскольку пропускная возможность серверов примерно 300 тыс. обращений в день.

     В соответствии с Планом реализации Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации до 2011 г., утвержденным решением Совета при Президенте Российской Федерации по развитию информационного общества в Российской Федерации от 13 февраля 2010 г. № Пр-357, архивным учреждениям необходимо провести большую работу по его выполнению. Основная задача – формирование в полном объеме автоматизированного Центрального фондового каталога и представление его открытой части для широкого доступа в Интернете. Необходимо в течение ближайших двух лет внести в БД «Архивный фонд» описания всех фондов государственных и муниципальных архивов для их последующего включения в автоматизированные фондовые каталоги субъектов РФ и Центральный фондовый каталог Росархива.

     В этом году завершится разработка программных комплексов «Фондовый каталог» и «Центральный фондовый каталог», предназначенных для аккумулирования данных, накопленных в 4-й версии ПК «Архивный фонд». Оба этих программных продукта предоставят возможность выгрузки открытой части информационного массива в Интернет. Уже в следующем году планируем разместить на веб-портале «Архивы России» первый модуль с этой открытой информацией. К публичной информации будут добавлены поисковые средства, которые позволят интернет-пользователям (к ним должны относиться все без исключения руководители уполномоченных органов исполнительной власти в области архивного дела) искать необходимые сведения о содержании и месте хранения фондов по всем архивам, включенным в систему централизованного государственного автоматизированного учета документов Архивного фонда России. Таким образом, это направление чрезвычайно перспективно. Мы рассчитываем, что, как минимум, два мероприятия, связанные с архивами, найдут свое место в новой долгосрочной государственной программе «Электронная Россия».

     В-третьих, включение в проект новой государственной программы «Культура России» мероприятий, предусматривающих развитие материально-технической базы архивов. В новой редакции ФЦП «Культура России (2005–2011 гг.)» впервые удалось предусмотреть, хотя и в скромных объемах, софинансирование строительства зданий в трех областях, где архивы размещаются в культовых зданиях. В Новгородской и Смоленской областях стройка идет полным ходом. По этим объектам свои обязательства Росархив полностью выполнит. Что касается новой государственной программы на 2012-й и последующие годы, то сохранение в ней мероприятий по софинансированию строительства зданий региональных архивов – для нас приоритет. Мы постараемся его реализовать, сохранив и в дальнейшем это важное направление развития архивного дела в стране.

     В-четвертых, решение вопроса о субвенциях федерального бюджета субъектам Российской Федерации на хранение, комплектование, учет и использование документов территориальных органов федеральных органов государственной власти. Проект федерального закона, предусматривающий передачу полномочий от Российской Федерации ее субъектам, готов. Замечаний с точки зрения его политической и юридической целесообразности нет. Аналогичный закон имеется по архивам ЗАГСов. Проблема в финансовой цене вопроса и общей позиции Минфина России, предложившего в рамках Программы повышения эффективности бюджетных расходов и общей реформы бюджетного процесса изменить в том числе порядок выделения субвенций субъектам федерации. Поэтому продвижение законопроекта затормозилось, но будем продолжать всеми силами это делать, рассчитывая на вашу поддержку.

     Теперь о предстоящей реформе бюджетных учреждений и позиционировании в ней архивов.

     Законопроект «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» недавно принят Госдумой, одобрен Советом Федерации и в настоящее время поступил на подпись к Президенту Российской Федерации. По федеральным архивам мы должны определиться с их новым правовым статусом уже во второй половине нынешнего года, так как для федеральных бюджетных учреждений закон вступает в силу с 1 января 2011 г. (для бюджетных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных бюджетных учреждений – после предстоящих парламентских и президентских выборов с 1 июля 2012 г.).

     Определение правового статуса архивов на федеральном уровне не может не затронуть региональные и муниципальные архивы. К тому же исторически сложилось так, что на местах обычно копируют столичный опыт. Поэтому важно знать позицию членов Совета, которая обязательно будет учитываться при принятии решения. Считаю также необходимым сказать, что выбор между статусом нового бюджетного учреждения, по форме хозяйствования являющегося фактически автономным некоммерческим учреждением, и статусом казенного учреждения, остающегося на сметном финансировании, – это по большому счету выбор пути дальнейшего развития архивной службы в нашей стране.

     Как известно, по обязательствам бюджетных учреждений государство не будет нести субсидиарную ответственность, сметный принцип финансирования заменят бюджетные субсидии, выдаваемые под рассчитанные по специальным методикам государственные задания. Эти задания дадут только на те услуги и функции, которые вышестоящие государственные органы, в первую очередь финансовые органы, сочтут необходимыми государству. А дальше такое бюджетное учреждение должно «плыть самостоятельно». От качества платных услуг будут зависеть размеры дополнительных доходов учреждений. И, соответственно, в конкурентной борьбе на рынке таких услуг выживут сильнейшие. Может быть, такая логика применима к поликлиникам, филармониям или театрам. Но какая может быть конкуренция за потребителя между федеральными архивами? Ведь интенсивность обращений граждан в архив зависит не столько от качества услуг, сколько от конкретного состава фондов архива. В этом отношении каждый архив индивидуален. Да и в целом главная задача архивов – не исполнение услуг (самую массовую услугу – ответы на социально-правовые запросы – архивы реализуют бесплатно), а выполнение государственных функций по сохранению и пополнению документов Архивного фонда России, являющихся государственной или муниципальной собственностью. Трудно припомнить, чтобы в цивилизованных странах национальные архивы не были делом государственным. В Северной Америке или Западной Европе национальные архивы находятся на сметном бюджетном финансировании, объемы платных работ и услуг минимальны, доходы от них зачисляются в бюджет.

     Вместе с тем, отдавая в доход бюджета заработанные средства, большая часть которых сегодня идет на социальную поддержку работников, мы не имеем права допустить ухудшения материального положения трудовых коллективов.

     Нам особенно важно услышать прогнозы членов Совета о том, как поведут себя компетентные органы субъектов России, которые будут определять размеры финансирования в зависимости от статуса архивов: казенные или же бюджетным учреждения. Времени осталось не много, но прежде чем принять окончательное решение, есть возможность все взвесить.

     Еще одна острая проблема – это правовой статус Росархива и ситуация с документационным обеспечением управления (ДОУ).

     В настоящее время Росархив в соответствии с положением о нем осуществляет не только государственные услуги, но и ряд государственных функций, имеющих межотраслевой характер. С задачами и государственными функциями межотраслевого характера связаны делопроизводство и практически все основные направления архивного дела, кроме некоторых участков информационного обеспечения. Между тем с 2004 г. по существу утрачен контроль за работой с документами на стадии делопроизводства и ведомственного хранения в федеральных органах и организациях. Росархив как агентство такое право потерял; другие федеральные органы его не имеют. В результате в работе с ведомствами усиливаются негативные тенденции, в частности, а) в государственных органах и организациях замедляются темпы, а нередко вообще прекращается упорядочение архивных документов, подлежащих передаче в архивы; ухудшается качество документов, отбираемых на постоянное хранение; б) многие организации отказываются передавать в архивы документы, отнесенные к федеральной собственности (особенно это касается научно-технической и аудиовизуальной документации); в) некоторые федеральные ведомства не согласовывают в установленном порядке нормативные правовые акты по архивному делу, в том числе устанавливающие сроки хранения для отдельных видов документов; г) в ведомствах нередки случаи утраты и уничтожения ценных документов, включая необходимые для обеспечения социально-правовых интересов граждан. Все это наносит непоправимый ущерб гражданам, обществу и государству.

     Однако правовой статус Росархива как агентства, предусматривающий лишь оказание услуг и управление федеральным имуществом в сфере архивного дела, не позволяет ему в полной мере решать стоящие перед ним задачи. В этих условиях очевидно, что межотраслевые задачи и государственные функции Росархива не могут эффективно решаться без функций нормативно-правового регулирования в установленной сфере деятельности и функций организационно-методического руководства и контроля за состоянием ведомственных архивов и делопроизводства в федеральных органах государственной власти. Косвенно это признало Правительство России, когда в своем постановлении от 15 июня 2009 г. № 477 «Об утверждении Правил делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти» напрямую поручило Росархиву подготовить и утвердить Методические рекомендации по разработке инструкций по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти. Текст рекомендаций прошел юридическую экспертизу в Минюсте России, признан не нуждающимся в государственной регистрации и недавно вступил в силу.

     В середине апреля этого года Правительственная комиссия по внедрению информационных технологий в деятельность органов государственной власти и местного самоуправления поручила Росархиву подготовить классификаторы, необходимые для сопряжения системы МЭДО с системами электронного документооборота федеральных ведомств. Работа начата, и уже обнаружилось, что в стране нет органа, ответственного за ведение классификаторов применительно к организационно-распорядительной документации. В советские времена эта функция была возложена на Главархив СССР, а затем в начале 1990-х гг. она исчезла. И вот теперь, на новом витке развития общества и государственного управления, в условиях перехода к массовому использованию информационных технологий, необходимость в ее восстановлении очевидна.

     В целом состояние ДОУ в стране характеризуется сегодня следующими основными факторами: а) отсутствие федерального органа исполнительной власти, отвечающего за состояние ДОУ; б) снижение уровня правовой и профессиональной культуры, а также исполнительской дисциплины в работе с документами во многих федеральных и региональных органах власти и органах местного самоуправления; в) рост объемов бумажного документооборота (в федеральных органах власти, по данным мониторинга ВНИИДАД, от 15 до 30 % ежегодно), несмотря на активное внедрение информационно-коммуникативных технологий; г) неоправданное параллельное сосуществование «бумажных» и «электронных» систем документооборота; д) применение в федеральных и региональных органах власти и органах местного самоуправления разнообразных, зачастую не стыкующихся между собой технических и программных средств, обеспечивающих электронное взаимодействие.

     В соответствии с вышеупомянутым постановлением правительства «Об утверждении Правил делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти» роль Росархива в этой области усилена, но не обозначена как главная. Уже сегодня звучат мнения, что Росархив является федеральным органом, в наибольшей степени готовым к осуществлению функций по развитию и совершенствованию документационного обеспечения управления, в том числе электронного документооборота, а также координации деятельности федеральных органов исполнительной власти по этим вопросам.

     Отказ от бумажных документов и внедрение электронного документооборота – это самостоятельная часть проекта «электронного правительства», часть не менее масштабная, трудоемкая и сложная. Чтобы сломить корпоративные и внутриведомственные интересы, направленные на консервацию сложившегося положения дел, требуется огромная политическая и административная власть. В этой системной проблеме, как минимум, присутствуют техническая (имеются в виду «железо» и «софт»), финансовая, кадровая и нормативно-методическая составляющие. И надо признать, что далеко не по всем из этих позиций решающая роль принадлежит архивам хотя бы в силу наличия квалифицированных специалистов в этих областях. (Кстати, зарубежный опыт показывает, что варианты решения вопроса с определением главного администратора при внедрении электронного документооборота могут быть различны. Практичные финны возложили эту функцию на Минфин, при котором создали единый для правительственных ведомств информационный центр по внедрению электронных технологий, обеспечению электронного документооборота и хранению электронных документов. Национальный архив осуществляет лишь экспертизу ценности и отбор электронных документов на хранение. Понятно, что маленькая Финляндия с ее масштабами для нас не пример, но ведь и в Соединенных Штатах Америки НАРА – Федеральное агентство по управлению документацией и архивами – захлебнулось в этой проблеме.)

     Ясно одно: мы обязаны быть активными участниками этого процесса, поскольку будущее архивов напрямую связано с внедрением информационных технологий и электронными документами. Мы должны аккуратно и последовательно предлагать свои услуги там, где действительно имеем классных специалистов и можем реально помочь внедрению электронного документооборота. На сегодня – это вопросы его нормативно-методического обеспечения, унификации и стандартизации традиционного делопроизводства, электронного документирования и электронного документооборота. Именно сюда мы будем направлять свои усилия. Убежден, рано или поздно воссоединение функций нормативно-правового регулирования и оказания государственных услуг в сфере архивного дела и ДОУ состоится, что будет означать преобразование Росархива.