Доклад Т.А.Мещериной на заседании научного Совета Уральского федерального округа 17.06.2010 г.

«Проблемы комплектования Архивного фонда Российской Федерации на современном этапе»

Доклад заместителя начальника Управления организации архивных услуг – начальника отдела комплектования и ДОУ Росархива Т.А. Мещериной на заседании научного Совета Уральского федерального округа 17.06.2010 г.

Уважаемые коллеги!

Комплектование документами Архивного фонда Российской Федерации является одним из важнейших направлений деятельности государственных и муниципальных архивов, поскольку они должны постоянно пополняться архивными документами, отражающими материальную и духовную жизнь общества, имеющими историческое, научное, социальное, экономическое, политическое и культурное значение.

Следует отметить, что организация, сам процесс комплектования архивных фондов непосредственно связаны с целым рядом объективных факторов, характеризующих развитие нашего общества на современном этапе, т.е. с теми изменениями, которые происходят в политической, экономической, социальной и других сферах общественной жизни. Таковыми, оказывающими существенное влияние на процесс комплектования государственных и муниципальных архивов, являются:

финансово-экономический кризис;
продолжение административной реформы и реформы органов местного самоуправления, повлекшими за собой значительные структурные преобразования органов государственной власти и местного самоуправления;
продолжающийся процесс ликвидации и реорганизации государственных организаций, ликвидации негосударственных структур, в том числе в ходе банкротства;
продолжающийся процесс приватизации организаций.
широкое внедрение в практику работы организаций всех форм собственности информационно-коммуникационных технологий, проведение работ по формированию электронного правительства и электронного документооборота;
рост документооборота в стране, в т.ч. документов, относящихся к составу Архивного фонда Российской Федерации.

Применительно к архивной отрасли все эти процессы ставят перед архивными учреждениями в области комплектования следующие практические задачи:

Решение вопросов, связанных с обеспечением сохранности архивных документов ликвидированных организаций, в т.ч. по личному составу (их упорядочение и организация своевременного приема на постоянное или временное хранение). Это касается ликвидированных организаций как являющихся, так и не являющимися источниками комплектования государственных и муниципальных архивов;
Осуществление необходимой методической и практической помощи организациям - источникам комплектования государственных и муниципальных архивов в организации работы архивных, экспертных и делопроизводственных служб;
Усиление контроля за учетом и обеспечением сохранности документов приватизируемых организаций. Только в проект прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества на 2011 год и основных направлений приватизации федерального имущества на 2012 и 2013 годы, подготовленного на основании предложений федеральных органов исполнительной власти, включены сотни ФГУПов. Кроме этого Росимуществом предлагается дополнительно включить в проект прогнозного плана более 2 000 ФГУПов. Аналогичные процессы будут продолжаться и в субъектах Российской Федерации.
Постоянное уточнение списков организаций-источников комплектования в связи с ликвидацией, реорганизацией, приватизацией организаций, совершенствование классификационной схемы построения списков;
Совершенствование правовых основ включения в списки источников комплектования организаций с различной формой собственности, с разными организационно-правовыми формами деятельности;
Выявление и изучение новых видов документов, не предусмотренных действующими перечнями и, соответственно, не имеющих установленный срок их хранения;
Решение методических вопросов, связанных с экспертизой ценности документов и включением их в состав Архивного фонда Российской Федерации;
Решение вопросов, связанных с комплектованием, хранением, учетом и использованием электронных документов в ведомственных и государственных архивах.

На решение этих задач существенное влияние оказывает состояние нормативно-правового и методического обеспечения деятельности архивных учреждений по комплектованию архивных фондов, а оно, безусловно, нуждается в совершенствовании. Прежде всего, речь идет о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об архивном деле в Российской Федерации».

Как показала практика работы архивных учреждений после выхода Федерального закона «Об архивном деле в Российской Федерации» назрела настоятельная потребность в законодательном урегулировании проблемы комплектования государственных и муниципальных архивов документами территориальных органов федеральных органов государственной власти и федеральных организаций, иных государственных органов, расположенных на территории субъектов Российской Федерации. Цель – передача полномочий Российской Федерации субъектам Российской Федерации с возможностью делегирования части полномочий органам местного самоуправления по решению вопросов хранения, комплектования, учета и использования архивных документов, образовавшихся в процессе деятельности указанных выше федеральных органов и организаций, расположенных на их территории за счет субвенций из федерального бюджета

Как известно совместно с Министерством культуры Российской Федерации Росархив подготовил проект федерального закона «О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий в области архивного дела», который нашел поддержку Минэкономразвития России, Минрегиона России и ряда других заинтересованных органов и организаций. Вместе с тем не определен источник финансового обеспечения выделения дополнительных средств в связи с передачей соответствующих полномочий Российской Федерации субъектам Российской Федерации. Росархив никогда в своем бюджете не имел и до сих пор не имеет финансовых средств на эти цели. Тем не менее, Росархив рассчитывает на положительное решение данного вопроса в ближайшем будущем.

После выхода Федерального закона № 125-ФЗ назрела настоятельная потребность внесения изменений и дополнений в Положение «О Министерстве культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации» и в Положение «О Федеральном архивном агентстве» с целью приведения отдельных их положений в соответствие с Федеральным законом «Об архивном деле в Российской Федерации», а также уточнения некоторых полномочий Минкультуры России в сфере архивного дела и полномочий Росархива.

Росархив подготовил проект постановления Правительства Российской Федерации «О внесении изменений и дополнений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам, регламентирующим деятельность Министерства культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации и Федерального архивного агентства» и направил его в Минкультуры России письмом еще 2006 году. К сожалению, на тот момент решить этот вопрос не удалось.

В частности предлагалось уточнить полномочия Минкультуры России в части утверждения им ряда нормативных актов, регламентирующих деятельность архивных и экспертных служб (типовое положение о центральной экспертной комиссии (ЦЭК) федерального органа исполнительной власти, примерное положение о центральном архиве федерального органа исполнительной власти).

Дополнение указанных полномочий было продиктовано необходимостью утверждения перечисленных документов Минкультуры России, так как они носят межведомственный характер и содержат правовые нормы. Так, например, в целях регламентации работы по организации экспертизы ценности документов в федеральных органах исполнительной власти Росархив подготовил типовое положение о Центральной экспертной комиссии федеральных органов исполнительной власти. Минкультуры России приказом от 27.01.2006 № 35 утвердило данное положение и направило его на регистрацию в Минюст России, который отказал в государственной регистрации данного нормативного правового акта в виду отсутствия у Минкультуры России соответствующих полномочий.

Вызывают серьезную озабоченность факты принятия отдельных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы архивного дела, особенно в части установления сроков хранения отдельных видов документов, без согласования с Росархивом, что приводит в ряде случаев к нарушению архивного законодательства. Приведу лишь один пример.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 мая 2009 г. № 423 утверждены «Правила ведения личных дел несовершеннолетних подопечных», пунктом 19 которых установлено, что «по достижении подопечным 18 лет его личное дело передается в архив субъекта Российской Федерации или муниципальный архив на хранение в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Личные дела подопечных хранятся в течение 75 лет.».

Утвержденная редакция этого пункта постановления противоречит Федеральному закону от 22 октября 2004 г. № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации», в соответствии с которым государственные органы, органы местного самоуправления, организации обязаны обеспечивать сохранность архивных документов, в том числе документов по личному составу, в течение сроков их хранения, установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также перечнями документов.

В соответствии с действующим законодательством документам по личному составу, к которым относятся и личные дела несовершеннолетних подопечных, действительно установлен срок их временного хранения - 75 лет, но не в государственных и муниципальных архивах, а в организациях.

Из этого следует, что после достижения несовершеннолетними подопечными 18 лет их личные дела в течение 75 лет должны храниться в органах опеки и попечительства, после чего они подлежат экспертизе ценности и возможному отбору в состав Архивного фонда Российской Федерации. Досрочный прием документов по личному составу, то есть до истечения срока их временного хранения, осуществляется только при ликвидации организации.

В целях приведения вышеназванного пункта Правил в соответствие с Федеральным законом от 22 октября 2004 г. № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации», Росархив подготовил соответствующий проект постановления Правительства Российской Федерации и направил его в феврале с.г. в Министерство культуры Российской Федерации. В настоящее время проект прошел согласование заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и направлен в Минюст России для проведения правовой экспертизы.

Вместе с тем, следует отметить, что в последнее время проекты ряда нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы архивного дела, поступают на заключение в Росархив.

Так, например, в марте с.г. Росархив рассмотрел проект постановления Правительства Российской Федерации «О порядке представления сведений о деятельности, связанной с оборотом прекурсоров наркотических средств и психотропных веществ, и регистрации операций, связанных с их оборотом» и представил по нему свои замечания и предложения в части правил ведения и хранения специальных журналов регистрации операций, связанных с оборотом прекурсоров наркотических средств и психотропных вещество, а также порядка передачи их на хранение в архивы в случае ликвидации юридических лиц и в случае прекращения деятельности индивидуальных предпринимателей.

В настоящее время Росархивом совместно с Минкультуры России, Минэкономразвития России и Росстатом дорабатывается проект постановления Правительства Российской Федерации «О порядке хранения переписных листов и иных документов Всероссийской переписи населения 2010 года».

Что касается деятельности Росархива в части подготовки проектов нормативных правовых актов и методических документов, то, понимая необходимость продолжения работы по обновлению основополагающих нормативных и методических документов по различным направлениям деятельности архивных учреждений, в частности, в области комплектования архивов и организации работы с источниками комплектования архивов, в план НИР ВНИИДАД на 2010 год с переходом на 2011 год включена разработка таких документов как:

«Правила работы с научно-технической документацией в архивах организаций Российской Федерации»;
методические рекомендации «Определение организаций - источников комплектования государственных и муниципальных архивов».

Понимая актуальность разработки данных рекомендаций, Росархив совместно с ВНИИДАД подготовил и направил председателям всех научно-методических советов федеральных округов письма с просьбой организовать заполнение прилагаемой Анкеты-вопросника уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области архивного дела, входящими в состав архивных учреждений соответствующего федерального округа с целью выявления проблем, возникающих при формировании списков источников комплектования государственных и муниципальных архивов, требующих правового и методического обеспечения.

В этом году планируется завершить разработки:

«Правил работы архивов организаций» (рабочее название);
«Методические рекомендации по разработке отраслевых (ведомственных) перечней документов» (рабочее название).

Как известно, назрела настоятельная потребность в активизации разработки федеральными органами государственной власти современных перечней документов, образующихся в процессе их деятельности, а также в процессе деятельности подведомственных им организаций, с указанием сроков их хранения. Современные реалии требуют выработки новых подходов к их разработке с акцентом на отраслевой состав документации, поскольку в федеральных органах исполнительной власти образуется значительный комплекс типовых управленческих архивных документов уже нашедших отражение в Перечне типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, с указанием сроков хранения, утвержденного приказом Минкультуры России от 26 марта 2010 г. № 147, находящимся в настоящее время на государственной регистрации в Минюсте России.

Думается, что такие крупные отраслевые системы как здравоохранение, образование, культура и другие, должны иметь такие отраслевые перечни документов, которые распространялись бы не только на организации, подчиненные министерствам, осуществляющие нормативно-правовое регулирование в этих отраслях, но и на негосударственные организации, осуществляющие свою деятельность в этих сферах. Полагаем, что методические рекомендации ВНИИДАД станут действенным инструментом для федеральных органов исполнительной власти при разработке ими соответствующих перечней, и позволят активизировать их работу в этом направлении.

Проблемы комплектования государственных и муниципальных архивов лежат не только в плоскости совершенствования архивного и смежного законодательства, обновления нормативного и методического обеспечения деятельности архивов в этом направлении. Многое зависит от состояния ведомственного хранения документов и материально-технического, финансового и кадрового обеспечения деятельности государственных и муниципальных архивов. Каковы же основные статистические показатели состояния ведомственного хранения документов по данным последней паспортизации и каковы тенденции.

Наметилась устойчивая тенденция к сокращению источников комплектования государственных и муниципальных архивов.

По сравнению с данными предыдущей паспортизации количество источников комплектования государственных и муниципальных архивов в целом по Российской Федерации сократилось на 3 512 организаций или на 3%, причем сокращение произошло как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Сокращение количества источников комплектования государственных и муниципальных архивов произошло в целом и по Уральскому федеральному округу. Наибольшее сокращение источников комплектования произошло в Свердловской области (на 93 или 3%), в Тюменской области (на 48 или 3,6%). Несколько увеличился количественный состав организаций - источников комплектования лишь в Челябинской области (на 13) и в Ямало-Ненецком АО (на 18).

Сократилось и количество источников комплектования научно-технической документацией с 3 871 до 3 580 организаций или на 12%. Сокращение произошло как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. В Уральском федеральном округе общее количество организаций - источников комплектования научно-технической документаций также уменьшилось с 231 в 2006 г. до 213 в 2009 г., т.е. на 7% Наибольшее сокращение произошло в Ханты-Мансийском АО с 60 до 39 или на 35%. Вместе с тем, в Свердловской области их количество значительно увеличилось (с 34 до 55 или на 60%).

По состоянию на 01.12.2009 в целом по Российской Федерации согласованными номенклатурами дел было обеспечено 84% организаций, инструкциями по делопроизводству 63% организаций.

В Уральском федеральном округе эти показатели составляют соответственно 91% и 84%, что значительно выше (особенно по организациям, имеющим согласованные номенклатуры дел), чем общереспубликанские показатели, а также показатели по субъектам Российской Федерации.

Обеспеченность архивов организаций помещениями и штатными работниками в целом по Российской Федерации составили соответственно 39% и 9,6%. В Уральском федеральном округе эти показатели равны соответственно 40% и 12,6%. Процент организаций полностью подготовивших документы к передаче на постоянное хранение в целом по Российской Федерации остался на прежнем уровне и составил 60%. В Уральском федеральном округе этот показатель значительно выше и составляет 75,3%.

По сравнению с 2006 г. объем дел постоянного хранения управленческой документации, находящейся на временном хранении в организациях в целом по Российской Федерации увеличился на 525 тыс. ед.хр. 3% и составил 16,8 млн. дел. Увеличился объем дел, находящихся на ведомственном хранении и в Уральском федеральном округе на 254,9 тыс. дел или на 27%.

Объем ежегодного документообразования по состоянию на 01.12.2009 в целом по Российской Федерации составил 1 млн. 318 тыс. дел. По сравнению с 2006 г. он возрос на 202,4 тыс. дел или на 18%. Однако, учитывая, что количество организаций в списках источников комплектования государственных и муниципальных архивов значительно сократилось, то на основе математических расчетов можно сделать вывод о том, что в среднем в одной организации объем ежегодного документообразования реально увеличился на 23%.

Увеличился объем ежегодного документообразования и в организациях - источниках комплектования государственных и муниципальных архивов субъектов Российской Федерации, входящих в Уральский федеральный округ с 7,8 тыс. дел в 2006 г. до 12,9 тыс. дел в 2009 г. или на 66%.

Процент дел, подготовленных к передаче на постоянное хранение в целом по Российской Федерации по состоянию на 01.12.2009 равен 73%. Этот показатель можно считать стабильным, поскольку за последние 10 лет в целом по Российской Федерации он держится на уровне 71-73%.

В организациях - источниках комплектования государственных и муниципальных архивов субъектов Российской Федерации, входящих в состав Уральского федерального округа этот показатель значительно выше и составляет 81%.

Объем дел управленческой документации хранящейся в организациях сверх установленного срока, составляет – 4,2 млн. дел в целом по Российской Федерации. По сравнению с 2006 г. объем дел управленческой документации, хранящейся в организациях сверх установленного срока уменьшился на 436,4 тыс. дел, впервые за последние 20 лет.

Так, например, уменьшился объем дел, хранящихся сверх установленного срока в организациях - источниках комплектования государственных и муниципальных архивов субъектов Российской Федерации, входящих в состав Уральского федерального округа с 199,6 тыс. дел в 2006 г. до 174,7 тыс. дел в 2009 г., т.е. на 25,4 тыс. дел или на 12,7%. Значительное уменьшение произошло в Свердловской и Челябинской областях, в то же время в Курганской области и Ямало-Ненецком автономном округе отмечается рост объемов дел, хранящихся сверх установленного срока.

Существенным фактором, влияющим на систематическое комплектование государственных и муниципальных архивов документами Архивного фонда Российской Федерации, является осуществление внепланового приема документов по личному составу от организаций, ликвидированных в ходе банкротства, что привело к предельной загруженности значительной части региональных и многих муниципальных архивов.

К сожалению, темпы строительства государственных и муниципальных архивов не отвечают растущим потребностям архивных учреждений. В целом по стране дефицит площадей архивохранилищ составляет около 120 тыс. кв. м.

Ситуация усугубляется тем, что в ряде случаев в архивы документы от организаций, ликвидированных в ходе банкротства, поступают в неупорядоченном состоянии или некачественно подготовленными, в том числе по решению судебных органов. Хотелось бы обратить ваше внимание, что в случае разрешения конфликтных ситуаций с конкурсными управляющими в судебном порядке необходимо имеет в виду следующее:

уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области архивного дел, государственный или муниципальный архив (архивный отдел) еще до судебного заседания должен обладать исчерпывающей информацией о состоянии дел с упорядочением в ликвидируемой организации путем непосредственного его изучения. Результаты обследования должны быть оформлены соответствующей справкой;
аргументировать свою позицию в судебном заседании, опираясь на нормы архивного законодательства и реальное положение дел в ликвидируемой организации с подготовкой архивных документов на хранение в архивы;
следует иметь ввиду, что основными причинами отказа в приеме документов от ликвидированной организации могут служить: некачественная обработка дел (не систематизированы, не прошиты, не пронумерованы и т.д.); отсутствие описей дел; некачественное составление описей дел и справочного аппарата к ним, что должно быть подтверждено соответствующим решением ЭПК уполномоченного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области архивного дела, или отрицательным заключением соответствующего архива в случае наделения его полномочиями по согласованию описей дел по личному составу.

В условиях широкого внедрения информационно-коммуникационных технологий, проведения работ по формированию электронного правительства и электронного документооборота, особую остроту приобретают вопросы разработки государственной политики, государственного регулирования в этой сфере деятельности. Как известно, управление документационным обеспечением в стране осталось без федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственную политику в этом направлении. Раннее, частично, эту функцию выполнял Росархив. В настоящее время полномочия Росархива, определенные в Положении о нем, сводятся лишь к согласованию инструкций по делопроизводству федеральных органов исполнительной власти. Вместе с тем, Росархив принимает участие в разработке нормативных и методических документов в области ДОУ, организует проведение мониторинга состояния документационного обеспечения управления, внедрения электронного документооборота. Так, в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации были подготовлены Правила ведения делопроизводства федеральных органов исполнительной власти, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2009 № 477. Кроме этого, во исполнение вышеназванного постановления Правительства Российской Федерации, Росархив совместно с ВНИИДАД подготовил Методические рекомендации по разработке инструкций по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти, которые утверждены приказом Росархива от 23.12.2009 № 76.

В настоящее время ВНИИДАД совместно с ФСО России приступает к разработке комплекса единых классификаторов информации, обрабатываемой в системе межведомственного электронного документооборота. Все это свидетельствует о том, что Росархив должен быть наделен соответствующими полномочиями в области документационного обеспечения управления.

Вопросы создания электронных документов тесно связаны с проблемными вопросами организации их хранения в ведомствах и, особенно, в государственных и муниципальных архивах. В настоящее время проработка вопросов электронного документирования, форматов представления электронных документов, организация их хранения, комплектования, учета и использования в ведомственных, государственных и муниципальных архивах явно не достаточна. Для их решения требуется проведение многоаспектных работ по расширению и совершенствованию правового, научного, кадрового обеспечения.

В заключении мне хотелось бы отметить, что, несмотря на имеющиеся проблемы в области комплектования, ежегодно государственные и муниципальные архивы принимают около 1,5 млн. дел постоянного срока хранения. Ведется постоянная работа по включению в списки источников комплектования новых органов и организаций, в большинстве регионов развиваются договорные отношения с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, с негосударственными организациями; учреждениям и организациям оказывается необходимая методическая и практическая помощь в разработке номенклатур дел, инструкций по делопроизводству, положений об экспертных комиссиях и архивах, в упорядочении дел; проводятся мероприятия по повышению квалификации работников архивных и делопроизводственных служб; большое внимание уделяется вопросам обеспечения сохранности документов по личному составу; проводятся комплексные и тематические проверки состояния делопроизводства и хранения документов и т.д.

Думается, что меры, осуществляемые Росархивом во взаимодействии с уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области архивного дела по совершенствованию нормативного и методического обеспечения деятельности архивных учреждений в сочетании с практической деятельностью государственных и муниципальных архивов, позволят обеспечить качественное пополнение Архивного фонда Российской Федерации и обеспечить условия для его использования в интересах граждан, общества и государства.

Опубликовано: 29.06.2010, последнее изменение: 02.02.2012