Доклад начальника отдела организационной работы, информации и использования документов Департамента по архивам и делопроизводству Министерства юстиции Республики Беларусь Г.С. Жолнеркевича (г. Калуга 28 октября 2020 г.)

О нормативной правовой базе архивной отрасли
Республики Беларусь

Совместное заседание коллегий Федерального архивного агентства
и Департамента по архивам и делопроизводству Министерства юстиции Республики Беларусь
(г. Калуга, 28 октября 2020 г.)
 

Нормативная правовая база, обеспечивающая функционирование архивной отрасли Республики Беларусь начала свое формирование приблизительно с 1992 г. и в дальнейшем развивалась и совершенствовалась. Данный процесс является перманентным и поэтому изменения, дополнения, иные уточнения юридических норм актов законодательства в архивной сфере осуществляется и сегодня. Говоря о формирования отечественной архивной нормативной правовой базы, следует понимать, что в начале 90-х гг. ХХ в. государственные архивы Беларуси вышли на качественно новый этап в своем развитии. Ключевым моментом этого этапа стал принцип открытости государственных архивов. Данный принцип обозначает общую стратегию развития архивной отрасли, вокруг которой и формируются основы нормативной правовой базы.

Основными субъектами правоотношений архивной отрасли Республики Беларусь являются:

• республиканский орган государственного управления в сфере архивного дела и делопроизводства – до 5 мая 2006 г. – Комитет по архивам и делопроизводству при Совете Министров Республики Беларусь, далее – Министерство юстиции Республики Беларусь;

• структурные подразделения по архивам и делопроизводству областных (Минского городского) исполнительных комитетов – Главные управления юстиции местных органов власти;

• республиканские архивные учреждения – шесть государственных архивов, два научно-исследовательских института, две лаборатории;

• областные и зональные государственные архивы (далее – архивные органы и учреждения);

• пользователи архивной информации.

Акты законодательства, регулирующие деятельность архивных органов и учреждений Беларуси подразделяются на:

• Законы Республики Беларусь;

• Указы Президента Республики Беларусь;

• постановления Правительства Республики Беларусь;

• постановления республиканского органа государственного управления в сфере архивного дела и делопроизводства.

Перечисленные выше виды нормативных правовых актов регулируют как общие вопросы функционирования архивной отрасли Беларуси, так и концентрируются на конкретных направлениях работы архивных органов и учреждений. Ряд актов законодательства косвенно определяют направления в функционировании архивной сферы: в них отсутствуют отсылки к архивным органам и учреждениям, однако отдельные нормы нормативных документов определяют их развитие.
  

Закон Республики Беларусь от 25 ноября 2011 г. № 323-З
«Об архивном деле и делопроизводстве в Республике Беларусь»

Базовым законодательным актом, регламентирующим общие вопросы функционирования архивной сферы, является Закон Республики Беларусь от 25 ноября 2011 г. № 323-З «Об архивном деле и делопроизводстве в Республике Беларусь» (далее – Закон «Об архивном деле и делопроизводстве»). Данный акт является вторым по счету законом в сфере архивов в суверенной Беларуси. Первый закон был принят еще 6 октября 1994 г., но со временем в ходе анализа сложившихся правоотношений, было принято решение подготовить новую редакцию законодательного акта об архивах в Беларуси.

Упоминаемый выше принцип открытости государственных архивных учреждений заложен уже в первой статье Закона «Об архивном деле и делопроизводстве», где отмечается, что его действие распространяется на всех субъектов правоотношений независимо от статуса, формы собственности юридических лиц, а также национальной принадлежности физических лиц.

Законом «Об архивном деле и делопроизводстве» определяется принцип государственного регулирования и управление в сфере архивного дела и делопроизводства, которые включают:

• разработку и реализацию единой государственной политики в сфере архивного дела и делопроизводства;

• установление единых принципов организации архивного дела и делопроизводства, накопления, хранения, учета и использования документов Национального архивного фонда, создания и деятельности архивов и осуществление контроля за соблюдением этих принципов;

• комплектование государственных архивов, территориальных (городских или районных) архивов, архивов государственных органов и иных государственных организаций, обеспечение постоянного хранения документов государственной части Национального архивного фонда, их учета и использования;

• решение вопросов о вывозе архивных документов из Республики Беларусь.

Закон «Об архивном деле и делопроизводстве» вводит в оборот актуальную терминологию, которой оперирует архивная отрасль. Вокруг данных терминов формируются основные направления деятельности в сфере архивного дела и делопроизводства:

• формирование Национального архивного фонда Республики Беларусь (далее – НАФ);

• постоянное хранение документов государственной части НАФ, их учет и использование;

• установление общих требований к документированию и организации работы с документами;

• осуществление контроля в сфере архивного дела и делопроизводства в государственных органах, иных организациях, оказание им методической помощи;

• подготовка и повышение квалификации кадров.

Одним из ключевых моментов Закона «Об архивном деле и делопроизводстве» является вовлеченность в реализацию конкретных норм данного законодательного акта, самого широкого круга субъектов соответствующих правоотношений. Учитывая, что архивы, именуемые на практике ведомственными, образуются во всех государственных органах и организациях различных форм собственности, нормы Закона «Об архивном деле и делопроизводстве» имеют прямое отношение к функционированию всех без исключения юридически лиц, а также граждан.

Законом «Об архивном деле и делопроизводстве» закреплен статус НАФ, а также установлена его структура. Согласно закону НАФ делится на государственная и негосударственная части.

Важной нормой определяющей функционирование архивных органов и учреждений зафиксированной в Законе «Об архивном деле и делопроизводстве» является порядок создания архивов и регламентация их видов.

В последнее время отмечается, что определенную актуальность приобрели вопросы, связанные с принадлежностью архивных документов. Данные вопросы периодически поднимаются в рамках проблем связанных с доступом к архивным документам, их тиражирование. Законом «Об архивном деле и делопроизводстве» определены понятия собственников и владельцев архивных документов. При этом в отношении документов государственной части НАФ собственником выступает государство, а владельцем архивы, а также музеи и библиотеки. В случае с негосударственной частью НАФ собственником и владельцем этих документов вне зависимости от места их хранения могут выступать иные юридические лица и граждане. Определенные трудности и различные толкования в вопросах принадлежности архивных документов возникают при обращении к документам, доступ к которым ограничивается. Закон «Об архивном деле и делопроизводстве» косвенно допускает нахождение в государственных архивах на постоянном хранении нерассекреченных документов переданных от организаций-источников комплектования по истечении срока временного хранения. Правом владения и распоряжения данной группой документов согласно Закону «Об архивном деле и делопроизводстве» обладают государственные архивы. Вместе с тем, поскольку организации-источники комплектования не рассекретили свои документы, этим они обращают внимание, что информация, относящаяся к компетенции их ведомства, содержит сведения ограниченные в доступе. Это делает невозможным для государственных архивов право владения и распоряжения поступившими на постоянное хранение документами. Департамент по архивам и делопроизводству последовательно выступает за передачу на постоянное хранение исключительно рассекреченных документов.

Законом «Об архивном деле и делопроизводстве» разграничивается временное и постоянное хранение документов, а также регламентируются вопросы организации государственного учета документов НАФ, прописываются принципы обеспечения сохранности архивных документов.

Важной частью Закона «Об архивном деле и делопроизводстве» является положение о том, что республиканский орган государственного управления в сфере архивного дела и делопроизводства устанавливает общие требования к документированию и организации работы с документами и разрабатывает правовые акты в сфере делопроизводства.

Ключевой нормой Закона «Об архивном деле и делопроизводстве» касающейся использования документов НАФ является доступ к архивной информации. Законом для пользователей гарантируется право доступа к архивным документам для получения и использования содержащейся в них информации. Ряд категорий архивных документов ограничены в доступе. К ним относятся упоминаемые выше документы содержащие государственные секреты. В целом в государственных архивах хранится менее 1 процента режимных документов. В основном к материалам, доступ к которым ограничивается, относятся архивные документы, содержащие сведения, относящиеся к личной тайне граждан.

Отдельным направлением в вопросах использования документов обозначенном в Законе «Об архивном деле и делопроизводстве» является порядок вывоза из Республики Беларусь архивных документов и ввоза в Республику Беларусь архивных документов других государств.

В настоящее время осуществляется работа по подготовке внесения изменений и дополнений в Закон «Об архивном деле и делопроизводстве». Целью намеченной корректировки является:

• приведение норм Закона в соответствие с современным состоянием общественных, экономических и социальных отношений в Республике Беларусь;

• повышение эффективности правового регулирования отношений в сфере архивного дела и делопроизводства с учетом новейших достижений науки и техники в части создания документов, организации работы с ними, организации их хранения;

• переработка и исключение из Закона противоречивых и (или) неработающих норм.
   

Правила работы государственных архивов Республики Беларусь

Вторым базовым актом законодательства, регулирующим все направления деятельности архивных органов и учреждений, являются Правила работы государственных архивов Республики Беларусь, утвержденные постановлением Комитета по архивам и делопроизводству при Совете Министров Республики Беларусь от 25 ноября 2005 г. № 7.

Правила работы государственных архивов Республики Беларусь наравне с Законом «Об архивном деле и делопроизводстве» охватывают все направления деятельности архивных органов и учреждений. В то же время в Правилах работы государственных архивов Республики Беларусь система правоотношений всех заинтересованных субъектов изложена более детально.

В данный нормативный правовой акт принятый достаточно давно, вносилось ряд изменений и дополнений, корректирующих отдельные правовые нормы. Однако действующие Правила работы государственных архивов Республики Беларусьв полной мере не отвечают требованиям развития архивной отрасли. Это проявляется в первую очередь в практике применения отдельных положений этого нормативного правового акта, а также во многих недочетах в плане нормотворческой техники и др.

На сегодняшний день стоит задача подготовки новой редакции Правил работы государственных архивных учреждений, которые будут рассматриваться в ходе принятия изменений и дополнений в Закон «Об архивном деле и делопроизводстве».
 

Правила и инструкции работы архивов и иных организаций

Наряду с базовыми Правилами работы государственных архивов, в Беларуси применяются соответствующие правила регулирующие порядок работы со специализированными документами, а также устанавливающими формы деятельности иных архивных учреждений.

Среди них:

• Правила работы с научно-технической документацией в организациях Республики Беларусь, утвержденные постановлением Комитета по архивам и делопроизводству при Совете Министров Республики Беларусь от 6 ноября 2003 г. № 38;

• Правила работы с научно-технической документацией в государственных архивах Республики Беларусь, утвержденные постановлением Министерства юстиции Республики Беларусь от 14 марта 2007 г. № 14;

• Правила работы государственных архивов Республики Беларусь с кино-, фото-, фоно- и видеодокументами, утвержденные постановлением Министерства юстиции Республики Беларусь от 9 апреля 2007 г. № 27;

• Правила работы архивов государственных органов и иных организаций, утвержденные постановлением Министерства юстиции Республики Беларусь от 24 мая 2012 г. № 143;

• Инструкция о порядке работы с электронными документами в государственных органах, иных организациях, утвержденная постановлением Министерства юстиции Республики Беларусь от 6 февраля 2019 г. № 19.

• Правила работы с документами в электронном виде в архивах государственных органов, иных организаций, утвержденные постановлением Министерства юстиции Республики Беларусь от 6 февраля 2019 г. № 20.
   

Акты законодательства учредительного характера

Данная группа актов законодательства регламентирует функции конкретных архивных органов в рамках функционирования архивной отрасли Беларуси, а также устанавливает общую систему государственных архивных учреждений.

Положением о Министерстве юстиции Республики Беларусь, утвержденном постановлением Совета Министров Республик Беларусь от 31 октября 2001 г. № 1605 установлены рамки компетенции республиканского органа государственного управления в сфере архивного дела и делопроизводства в отношении архивного дела.

Положение о Департаменте по архивам и делопроизводству Министерства юстиции Республики Беларусь, утвержденное постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 31 июля 2006 г. № 986 «Вопросы Министерства юстиции Республики Беларусь» определяет статус Департамента как структурного подразделения центрального аппарата Министерства юстиции Республики Беларусь наделенного государственно-властными полномочиями и осуществляющим специальные (исполнительные, контрольные, регулирующие и другие) функции в сфере архивного дела и делопроизводства в Республике Беларусь.

Система государственных архивных учреждений Республики Беларусь, утвержденная постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 20 марта 2012 г. № 243 представляет общую структуру республиканских и региональных государственных архивов, научно-исследовательских институтов и лабораторий, а также распределяет зоны ответственности между частью государственных архивов.
  

Платные работы и услуги

Проведение платных работ и оказание платных услуг составляет значительную составляющую в экономической деятельности государственных архивных учреждений. Данные вопросы регламентируются Положением о порядке оказания государственными архивными учреждениями платных услуг юридическим и физическим лицам по использованию архивных документов и выполнения юридическим лицам платных работ по обеспечению сохранности документов, утвержденном постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 1 декабря 1999 г. № 1869.

На сегодняшний день вопросы оказания платных услуг находятся в своеобразном центре внимания пользователей. При этом основной вид платных услуг, который в большей степени интересует потребителей архивной информации – это копирование документов. Значительное увеличение объема электронных копий архивных документов в рамках формирования полномасштабного фонда пользования вызывает вопросы по выдаче этих копий. Поскольку классическое копирование в этом случае не применяется, размер оплаты за оказание данной услуги становится предметом своеобразной дискуссии между архивами и пользователями.
  

Акты законодательства в области формирования НАФ

Отдельные вопросы в области формирования НАФ регламентируются Инструкцией о порядке заключения договоров о продлении сроков временного хранения документов государственной части Национального архивного фонда Республики Беларусь, утвержденной постановлением Министерства юстиции Республики Беларусь от 20 мая 2013 г. № 78.

Инструкция определяет условия заключения договоров о продлении сроков временного хранения документов, а также разграничивает перечни государственных органов, с которыми заключаются указанные договора со стороны республиканского органа государственного управления в сфере архивного дела и делопроизводства и со стороны государственных архивов.
  

Акты законодательства в области учета
и обеспечения сохранности архивных документов

Отдельные вопросы функционирования Государственного фондового каталога НАФ излагаются в Инструкции о порядке представления сведений о документах Национального архивного фонда Республики Беларусь для включения их в Государственный фондовый каталог Национального архивного фонда Республики Беларусь, утвержденной постановлением Министерства юстиции Республики Беларусь от 17 мая 2012 г. № 125.

В Инструкции определены источники формирования Государственного фондового каталога, а также установлены сроки предоставления сведений о документах НАФ, изменениях в их составе и объеме (1 января).

Работа с архивными документами особого статуса регламентирована Инструкцией о порядке создания и хранения страховых копий особо ценных и уникальных документов Национального архивного фонда Республики Беларусь, утвержденной постановлением Министерства юстиции Республики Беларусь от 24 мая 2012 г. № 146.

Инструкция дает понятие страхового фонда документов НАФ и устанавливает особенности работы с особо ценными и уникальными документами НАФ.

Сходные вопросы регламентируются Инструкцией о порядке отнесения документов Национального архивного фонда Республики Беларусь к категориям особо ценных или уникальных документов, утвержденной постановлением Министерства юстиции Республики Беларусь от 1 июня 2012 г. № 156.

Инструкцией устанавливается, что отнесение документов НАФ к категориям особо ценных или уникальных осуществляется на основании проведения экспертизы их ценности, а также устанавливаются критерии, по которым принимаются соответствующие решения.
  

Акты законодательства в области
использования архивных документов

Акты законодательства в области использования архивных документов решают вопросы доступа к архивной информации, включая документы, доступ к которым ограничивается.

Инструкция о порядке доступа к архивным документам, содержащим сведения, относящиеся к личной тайне граждан, утвержденная постановлением Министерства юстиции Республики Беларусь от 24 мая 2012 г. № 132 с одной стороны дублирует положение Закона «Об архивном деле и делопроизводстве» о 75-ти летнем ограничительном сроке на доступ к соответствующим документам, а также определяет возможности их использования до перевода на общее хранение.

Все вопросы работы пользователей непосредственно с оригиналами архивных документов регламентированы Инструкцией о порядке пользования архивными документами в читальных залах государственных архивов Республики Беларусь, утвержденной постановлением Министерства юстиции Республики Беларусь от 24 мая 2012 г. № 133.

В Инструкцию включена часть, касающаяся копирования архивных документов, что вызывает определенные сомнения в целесообразности ее нахождения в правовом акте о функционировании читальных залов.
  

Акты законодательства в области делопроизводства

Базовым правовым актом, определяющим вопросы делопроизводства является Инструкция по делопроизводству в государственных органах и организациях Республики Беларусь, утвержденная постановлением Министерства юстиции Республики Беларусь от 19 января 2009 г. № 4.

Инструкция регламентирует следующие вопросы: документирование управленческой документации; бланки документов; оформление реквизитов документов; требование к текстам документов; требования к документам, изготовляемых с помощью технических средств и др.
  

Государственные секреты и административные процедуры

Закон Республики Беларусь от 19 июля 2010 г. № 170-З «О государственных секретах» (далее – Закон «О государственных секретах»)не относится к числу профильных нормативных правовых актов применительно к функционированию государственных архивных учреждений Республики Беларусь.

Положения Закона «О государственных секретах» применяются государственными архивами в вопросах рассекречивания сведений, в число которых входят и архивные документы. Так статьей 23 Закона «О государственных секретах» предписывается, что рассекречивание осуществляется на основании решений государственных органов и иных организаций, наделенных полномочием по отнесению сведений к государственным секретам.

Положения Закона Республики Беларусь от 18 июля 2011 г. № 300-З «Об обращениях граждан и юридических лиц» (далее – Закон «Об обращениях граждан и юридических лиц») применяются государственными архивными учреждениями в полном объеме.

При этом нормы Закона «Об обращениях граждан и юридических лиц» в архивной сфере распространяются только на обращения (заявления, жалобы, предложения), которые не связаны с выявлением документов, находящихся в государственных архивах на постоянном хранении.

Закон Республики Беларусь от 28 октября 2008 г. № 433-З «Об основах административных процедур» является базовым законодательным актом, регулирующим целый комплекс правоотношений между уполномоченными органами с одной стороны и заинтересованными лицами с другой. Данные правоотношения связаны с подготовкой и выдачей справок и иных юридически значимых документов для граждан и юридических лиц.

Департамент по архивам и делопроизводству, государственные архивные учреждения встроены в систему осуществления административных процедур и входят в число уполномоченных органов. Их участие в этом процессе регламентируется двумя нормативными правовыми актами разного правового регулирования:

Указом Президента Республики Беларусь от 26 апреля 2010 г. № 200 «Об административных процедурах, осуществляемых государственными органами и иными организациями по заявлениям граждан» (далее – Указ № 200);

постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 17 февраля 2012 г. № 156 «Об утверждении единого перечня административных процедур, осуществляемых государственными органами и иными организациями в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, внесении дополнения в постановление Совета Министров Республики Беларусь от 14 февраля 2009 г. № 193 и признании утратившими силу некоторых постановлений Совета Министров Республики Беларусь» (далее – Постановление № 156).

Согласно Указу № 200 Департаментом по архивам и делопроизводству осуществляется проставление апостиля составленного на территории Республики Беларусь при обращении лица, находящегося на территории Республики Беларусь^[1], а государственными архивными учреждениями проводится выдача архивных справок (архивных копий, архивных выписок, информационных писем) по запросам социально-правового характера.

Постановление № 156 регламентируется выдача Министерством юстиции заключений (разрешительных документов) на временный вывоз оригиналов документов НАФ, ограниченных к перемещению через Государственную границу Республики Беларусь по основаниям неэкономического характера^[2].
  

Официальные геральдические символы

Департамент по архивам и делопроизводству выполняет функции регистрирующего органа и осуществляет ведение Государственного геральдического регистра Республики Беларусь.

Данные функции регламентируются Законам Рэспублікі Беларусь ад 26 мая 2012 г. № 384-З «Аб афіцыйных геральдычных сімвалах» и Указом Президента Республики Беларусь от 7 августа 2002 г. № 441 «Об образовании Геральдического совета при Президенте Республики Беларусь».

[1] Департамент по архивам и делопроизводству Министерства юстиции Республики Беларусь проставляет апостиль на документах, исходящих из государственных архивов Республики Беларусь согласно постановлению Совета Министров Республики Беларусь от 15 декабря 1992 г. № 754 «О мерах по реализации положений Гаагской конвенции от 5 октября 1961 г., отменяющих необходимость легализации иностранных официальных документов».

[2] Порядок временного вывоза оригиналов документов НАФ регламентируется постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 23 сентября 2008 г. № 1397 «О некоторых вопросах порядка перемещения отдельных видов товаров через Государственную границу Республики Беларусь».