Приветственное слово Руководителя Федерального архивного агентства А.Н.Артизова на Восьмой ежегодной конференции «Осенний документооборот – 2010»

Приветственное слово Руководителя Федерального архивного агентства А.Н. Артизова
на Восьмой ежегодной конференции «Осенний документооборот – 2010»

(Публикуется в сокращенном варианте)

Миссия и задачи Росархива в ходе продвижения реального электронного документооборота

Последний год отмечен серьезными изменениями в продвижении к полноценному электронному документообороту в государственном масштабе. Государство, можно сказать, «повернулось лицом» к проблемам повышения эффективности работы управленческого аппарата за счет внедрения современных информационных технологий. На это, в частности, нацелена Правительственная комиссия по внедрению информационных технологий в деятельность органов государственной власти, членом которой я являюсь.

15 июня 2009 г. вышло постановление Правительства Российской Федерации № 477 об утверждении Правил делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти, отдельный раздел которых посвящен особенностям работы с электронными документами. 22 сентября вышло другое постановление Правительства Российской Федерации, утвердившее Положение о системе межведомственного электронного документооборота и определившее оператором этой системы Федеральную службу охраны Российской Федерации, а уже 5 октября в дополнение – распоряжение Правительства Российской Федерации № 1403-р, утвердившее Технические требования по взаимодействию системы межведомственного электронного документооборота с системами электронного документооборота федеральных органов исполнительной власти.

Наконец, 8 сентября 2010 г. было подписано Постановление Правительства Российской Федерации «О единой системе межведомственного электронного взаимодействия», которое учитывает особую роль МЭДО для электронного документооборота между органами государственной власти.

В соответствии с этими нормативными правовыми актами и утвержденным графиком в Администрации Президента Российской Федерации, Аппарате Правительства Российской Федерации и федеральных органах государственной власти:

• установлены защищённые терминалы связи;

• организована разработка программных адаптеров (коннекторов) для обмена документами между МЭДО и ведомственными СЭД первых 11 пилотных министерств и ведомств;

• в августе этого года в пилотных ведомствах начат приём – передача электронных копий документов.

В ближайшие месяцы использовать систему МЭДО для приема – передачи документов должны начать другие органы исполнительной власти.

Конечно, в реализации проекта МЭДО достаточно проблем. Система работает в рамках специальных защищенных линий связи, что требует больших финансовых вложений и ограничивает её распространение. Создаваемая замкнутая сеть неизбежно потребует организации внешних коннекторов (шлюзов) для приёма-передачи документов из учреждений и организаций, не включенных в федеральную систему МЭДО.

Но иной путь вряд ли возможен. Опыт Англии и Голландии, с которым в последнее время удалось познакомиться, свидетельствует: и там идут по линии создания двухконтурных систем электронного документооборота и взаимодействия. Открытый, т.е. онлайновый контур в рамках сети Интернет, используется для взаимодействия с населением и выполнения электронных услуг. Другой – защищенный – контур предназначен для обмена электронными документами между правительственными офисами.

Какова в этой связи роль Росархива в продвижении электронного документооборота?

Позволю напомнить присутствующим, что с 1958 г. методическое руководство постановкой делопроизводства в стране возлагалось на архивные органы. Главное архивное управление при Совете Министров СССР отвечало за разработку в стране единой государственной системы делопроизводства. В 1966 г. в рамках архивной системы был создан ВНИИДАД – Всесоюзный институт документоведения и архивного дела, само название которого показывает, что на первое место поставили задачи делопроизводства. Были разработаны и в 1972 г. впервые введены государственные стандарты с требованиями к оформлению документов, которые ввели повсеместно признанный сегодня угловой бланк для письма и всем известные сегодня правила согласования, утверждения, подписания документов. С появлением компьютеров были начаты работы по внедрению информационных технологий в делопроизводство и архивное дело, подготовке стандартов по работе с машиноориентированными документами.

К сожалению, работа в этом направлении приостановилась в условиях резкого сокращения бюджетного финансирования в 90-х гг. прошлого века. Новое положение о Федеральном архивном агентстве 2004 г. де-юре зафиксировало де-факто состоявшийся отход архивной службы от нормативно-правового регулирования делопроизводства. В результате от этого никто не выиграл, в том числе ни собственно архивы, ни делопроизводственные подразделения органов власти и организаций.

В условиях перехода к электронному документообороту и электронному взаимодействию органов власти это проявляется особенно наглядно, поскольку механизация и автоматизация не возможны без унификации и стандартизации. Так автоматизация обработки почтовых отправлений потребовала унифицированных конвертов, стандартов на форматы бумаги. Пущенная на самотек автоматизация в области ДОУ привела к появлению в министерствах и ведомствах самых разнообразных систем СЭД, несовместимых между собой.

Поэтому сейчас так актуален вопрос о возвращении Росархиву функции нормативно-методического руководства постановкой делопроизводства, в том числе электронного. Постановка делопроизводства – функция межотраслевая и общероссийская, в то время как сегодняшний статус Росархива такие функции выполнять не позволяет. Проекты соответствующих нормативно-правовых актов подготовлены и в ближайшее время будут внесены в Правительство Российской Федерации.

Сейчас крайне важна унификация систем электронного документооборота, разработка единых классификаторов для МЭДО и ведомственных СЭД, стандартов взаимодействия ведомственных СЭД, быть может, принятие специального стандарта для этих систем.

Особо следует сказать о задаче сохранения документов. При внедрении информационных технологий очень легко увлечься и забыть про необходимость обеспечения долговременного, на протяжении столетий, хранения архивных документов. Переход к электронным технологиям без принятия единых правил их обработки и хранения может привести к утере большого массива документов и образованию «белого пятна» в нашей истории. Поэтому перед Росархивом, как впрочем, и перед национальными архивами развитых стран, стоит задача организации приема и обеспечения долговременного хранения электронных документов. Для этих целей нам придется создавать специальное хранилище или даже отдельный архив, определять формат или форматы архивного хранения, решить ряд других вопросов.

Отдельно хотел бы остановиться на вопросе организации юридически значимого электронного документооборота. Это сложная, системная проблема, о чем свидетельствует недавнее обсуждение на Правительственной комиссии по внедрению информационных технологий доклада Минюста России по этой теме. Поэтому буду говорить с точки зрения документоведа-практика. Если внимательно посмотреть на те требования, которые предъявляют к электронным документам, то видно, что они существенно отличаются от традиционных требований к документам в сторону ужесточения. Например, если мы попробуем ввести требование обязательного нотариального заверения любого письма – вся управленческая работа просто встанет. На практике мы получаем по почте документ, там стоит чей-то росчерк и напечатана расшифровка подписи. Но реально мы не знаем – этот человек расписался, а может его заместитель или даже помощник поставил подпись – мы всё равно работаем с документом так, как если бы он был подлинным. Графологическая экспертиза проводится только в самых исключительных случаях, те же карточки с образцами подписей используют только банки. В случае сомнений мы можем просто связаться с отправителем и уточнить, что данный документ за такими-то датой-номером действительно был отправлен в наш адрес, так как у отправителя всегда сохраняется копия отправленного документа.

Для электронных документов приходится использовать гораздо более сложную технологию, гарантирующую подлинность подписи с применением ЭЦП, схожую с системой нотариального заверения. Посмотрим с другой стороны – достаточно часто встречаются многостраничные документы, и в случае, если в документе уже после подписания нашли опечатки, неточности – не так уж редко сотрудник просто подменяет нужную страницу, либо замазывает, исправляет документ. И это распространенная практика. Подписи на каждой странице документа опять же ставятся в исключительных случаях, как правило, на финансовых документах и договорах. А технология ЭЦП гарантирует, что ни один знак в документе не должен быть изменен с момента подписания.

Исходя из этого, видимо, имеет смысл разделить требования к документам, оставив существующую технологию ЭЦП для наиболее важных нормативно-правовых и тому подобных документов постоянного срока хранения и предусмотреть значительно более простые и дешевые технологии для документов временных сроков хранения, которые не связаны с финансовыми вопросами. Продвижению в решении этой проблемы будет способствовать предстоящее принятие Федерального закона «Об электронной подписи», текст которого предусматривает варианты электронных подписей.

Последнее, о чем вкратце хотелось бы сказать: что намерен делать Росархив в будущем году.

В настоящее время завершена подготовка проекта нормативного правового акта Правительства Российской Федерации о переходе федеральных органов исполнительной власти на безбумажный документооборот.

Росархиву, в частности, предстоит подготовить изменения в Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти с тем, чтобы более детально прописать в них порядок электронного делопроизводства.

Нам всем общими усилиями придется разработать ведомственные Перечни видов документов, создание, хранение и использование которых должно осуществляться исключительно в форме электронных документов. В настоящее время подобный перечень готовится для Администрации Президента Российской Федерации и Аппарата Правительства Российской Федерации. Росархив должен подготовить и ввести в действие Рекомендации по составлению подобных Перечней. В этой связи замечу, что хорошим подспорьем в этой работе является недавно утвержденный и зарегистрированный Минюстом России новый Перечень типовых управленческих архивных документов со сроками хранения (его полный текст размещен на официальном сайте Росархива).

По линии других ведомств с участием Росархива будут определены требования к ведомственным СЭД федеральных органов исполнительной власти, которые дополнят утвержденные в октябре 2009 г. Требования для МЭДО. Всем федеральным органам власти с учетом этих Требований придется доработать ведомственные СЭД так, чтобы они им соответствовали.

Как мы видим, планы большие, сроки сжатые, и впереди – напряженная работа по созданию реально работающей межведомственной системы электронного документооборота.