Доклад Начальника отдела организации исполнения социально-правовых запросов Федерального архивного агентства В.А.Еремченко на семинаре НМС архивных учреждений Северо-Западного федерального округа 15 сентября 2009 г.

О работе архивных учреждений по исполнению социально-правовых запросов граждан

Уважаемые коллеги!

В соответствии с Положением о Федеральном архивном агентстве, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 г. № 290, организация исполнения запросов российских и иностранных граждан, а также лиц без гражданства, отнесена к числу основных полномочий Росархива. Функция по исполнению запросов как основная, закреплена и в уставах федеральных государственных архивов, и в нормативных актах, регулирующих деятельность всех государственных и муниципальных архивов.

В своей деятельности по исполнению запросов социально-правового характера государственные и муниципальные архивы руководствуются нормами "Правил организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в государственных и муниципальных архивах, музеях и библиотеках, организациях Российской академии наук", утвержденных приказом Минкультуры РФ от 18.01.2007 № 19 и Административного регламента Федерального архивного агентства по предоставлению государственной услуги "Организация исполнения поступивших из-за рубежа запросов российских и иностранных граждан, а также лиц без гражданства, связанных с реализацией их законных прав и свобод", утвержденного приказом Минкультуры РФ от 23.10.2007 № 1295.

В рамках данного доклада представляется целесообразным кратко осветить общее состояние работы по исполнению социально-правовых запросов и остановится на некоторых проблемах в этой области.

Общее состояние работы по исполнению социально-правовых запросов граждан в Российской Федерации.

На протяжении последних полутора десятков лет наблюдается стабильный рост показателей по исполнению социально-правовых запросов граждан в государственных и муниципальных архивах субъектов Российской Федерации.

Так, если всего в этих архивах в 1994 г. было исполнено 728,3 тыс. запросов, в 2003 г. - 1,8 млн. запросов, то в 2008 г - 3,6 млн.

Следует отметить, что если в 1994 - 2000 гг. объемы исполняемых запросов в государственных и муниципальных архивах были примерно сопоставимы (колебались в интервале от 311,5 до 527,4 тыс.), то в 2001 г. муниципальные архивы перешагнули миллионный рубеж и за 2008 г. подошли к трехмиллионной отметке (2,9 млн.).

В 2008 г. в 25 субъектах Российской Федерации государственные и муниципальные архивы исполнили свыше 50,0 тыс. запросов (в каждом субъекте); в 11 регионах - от 70,0 до 100,0 тыс. Наибольшее количество запросов исполнено в Нижегородской области -108,5 тыс., Иркутской -112,3 тыс. и Московской - 345,2 тыс.

Рост количества поступающих и исполняемых запросов в субъектах Российской Федерации и, в первую очередь, в муниципальных архивах, обусловлен двумя основными факторами:

1. Рост объемов документов по личному составу, поступающих на хранение в государственные и муниципальные архивы, что ведет к расширению информационной базы архивов масштабов использования этой базы в интересах граждан.

   Данный фактор, в свою очередь, связан со следующими причинами:

   а) развитие сети специализированных архивов документов по личному составу;

   б) массовой ликвидацией организаций и предприятий, происходящей с начала девяностых годов по настоящее время.

   Так, по инициативе Росархива Правительством Российской Федерации 23 апреля 1992 г. за № 781-р было принято распоряжение о создании районных и городских архивов по личному составу. Затем, соответствующие правовые акты приняли и органы государственной власти субъектов Российской Федерации. В результате, в девяностые годы шел активный процесс создания архивов по личному составу не только районного, городского звена, но и на республиканском, краевом, областном уровне.

   Значительные объемы документов передавались в государственные и муниципальные архивы (и передаются сегодня) в результате ликвидаций организаций, в том числе, путем банкротств.

   Так, если за пятилетие 1993-1997 гг. в государственные и муниципальные архивы поступило 2,5 млн. дел, то в 2003-2007 гг. - уже 18,2 млн. дел. Всего же по данным паспортизации по состоянию на 01.01.2007 в государственных и муниципальных архивах Российской Федерации хранилось 50,0 млн. дел по личному составу.

   Начавшийся в стране кризис уже в 2009 г. привел к банкротству многих предприятий, что неизбежно увеличит и приток в архивы документов по личному составу.

2. Принятие на федеральном и региональном уровне законодательных и иных нормативных правовых актов, связанных с социально-правовыми вопросами, пенсионным обеспечением и социальной защитой граждан. Как правило, получение различных льгот и компенсаций требует дополнительного подтверждения соответствующих фактов архивными справками.

   Так, с 2004 по 2008 гг. был принят ряд нормативных актов, по вопросам пенсионного обеспечения и социальной защиты граждан. Прежде всего: Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122, предусматривающий внесение изменений в порядок и условия присвоения звания "Ветеран труда"; Указ Президента Российской Федерации от 30 марта 2005 г. № 363 "О мерах по улучшению материального положения некоторых категорий граждан Российской Федерации в связи с 60-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941-1945 гг.". Федеральный закон от 22 июля 2008 г. № 156-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам пенсионного обеспечения" также вызвал увеличение обращений граждан в архивы. Новую волну обращений обещает и новый Федеральный закон от 24 июля 2009 г.№ 213-ФЗ, предусматривающий валоризацию расчетного пенсионного капитала.

   В ряде регионов нормативными актами устанавливаются свои правила награждения ведомственными наградами и званиями (в т.ч. "Ветеран труда"), в результате, в архивах дополнительно запрашиваются не только сведения о фактах награждения, но и копии различных нормативных правовых актов.

В связи с названными факторами можно прогнозировать и в дальнейшем поступление в архивы больших объемов запросов социально-правового характера.

В целом по Российской Федерации в 2008 г. 87% всех запросов исполнено с положительным ответом. Традиционно выше процент положительных ответов в муниципальных архивах - 96%, что во многом связано с более однородным составом запросов (о трудовом стаже и заработной плате), значительная часть которых касается недавнего времени.

В 2008 г. 96% всех запросов исполнено в установленный срок.

Повысилась сложность исполняемых запросов, расширилось их тематическое разнообразие: о реорганизации, переименовании предприятий, запросы, связанные с получением льгот при оформлении земельных участков (в связи с "дачной амнистией") и т. д.

В целом, деятельность архивных учреждений Северо-Западного округа по исполнению социально-правовых запросов граждан соответствует общему состоянию этой работы в Российской Федерации.

Всего в 2008 г. архивными учреждениями было исполнено 339,4 тыс. запросов, что на 42% больше, чем в 2007 г. Это существенно выше общероссийского показателя, где прирост по сравнению с 2007 г. составляет 16%.

В 2008 г. объемы исполняемых запросов увеличились во всех регионах Северо-Западного округа. Особенно: в Вологодской области - на 30%, в Архангельской на 36%, в Псковской на 39%, в Новгородской на 85%, а в Республике Коми более чем в 10 раз.

Причины увеличения в целом, те же, о которых говорилось выше. Это отмечает, в частности и Калининград, указывая на упоминаемый выше закон от 22.07.2008 № 156-ФЗ. Что касается Республики Коми, то это связано с выдачей архивных справок, подтверждающих трудовой стаж граждан, работавших в районах крайнего севера.

В целях повышения эффективности работы по исполнению социально-правовых запросов в Мурманской области подготовлена БД о местонахождении документов по личному составу, переработана система учета и регистрации запросов; в ряде регионов, в т. ч. в Архангельской области, подготовлены регламенты по исполнению запросов российских и иностранных граждан.

Таким образом, деятельность государственных и муниципальных архивов субъектов Российской Федерации, приобретает все большую социальную направленность. Эта направленность предполагает и выбор определенных приоритетов в работе, которые неизбежно приходится делать руководителям местных архивных органов в условиях ограниченности трудовых и материальных ресурсов. Речь идет о перераспределении этих ресурсов для обеспечения самых важных участков. Так, в ряде регионов вынуждены были вообще остановить исполнение тематических и генеалогических запросов.

Проблемы деятельности архивных учреждений по исполнению социально-правовых запросов

Исходя из анализа практики деятельности архивных учреждений России, целесообразно остановиться на следующих пяти проблемах:

• о законе № 59-ФЗ;

• об определении понятия "социально-правовой запрос";

• о контроле за исполнением запросов в ведомствах;

• о взаимодействии с органами ПФР;

• об исполнении зарубежных запросов.

1. Социально-правовые запросы и закон № 59-ФЗ.

   Полагаю, что сама постановка вопроса об обеспечении граждан архивной информацией в соответствии с Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" является неправомерной. Как в отношении социально-правовых, так и тематических запросов.

   Как известно, названный федеральный закон в соответствии со статьей 1 распространяется только на государственные органы и органы местного самоуправления. Государственные и многие муниципальные архивы, которые осуществляют исполнение запросов, таковыми не являются, соответственно на них этот закон изначально и не распространялся.

   Но и в тех случаях, когда социально-правовые запросы поступают в государственные органы, например, Росархив, другой орган, который организует их исполнение, такие запросы не подпадают под сферу действия закона № 95-ФЗ. Это зафиксировано, в частности, в новом Административном регламенте по предоставлению Федеральным архивным агентством государственной услуги "Организация информационного обеспечения граждан, органов государственной власти, местного самоуправления, организаций и общественных объединений на основе документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов", утвержденном приказом Минкультуры РФ в мае 2009 г. и зарегистрированном Минюстом РФ 1 сентября 2009 г.

   Тоже сделано в проекте новой редакции Административного регламента Федерального архивного агентства по предоставлению государственной услуги "Организация исполнения поступивших из-за рубежа запросов российских и иностранных граждан, а также лиц без гражданства, связанных с реализацией их законных прав и свобод". Проект предназначен взамен действующего Регламента, утвержденного приказом Минкультуры РФ от 23.10.2007 № 1295.

   Такую позицию разделяет не только Росархив и Минкультуры РФ, но и Минэкономразвития РФ, МИД РФ и Минюст РФ.

   В Карелии, как нам известно, социально-правовые запросы тоже выведены из сферы действия федерального и республиканского законов о порядке рассмотрения обращений граждан. Это совершенно правильное решение.

   Выведение из сферы действия - это, прежде всего, установление иных сроков, связанных с организацией исполнения социально-правовых запросов граждан, чем те, что обозначены в законе.

   Разумеется, и в Росархив, и в другие государственные и муниципальные органы поступают обращения граждан, подпадающие под действие закона № 59-ФЗ. Однако, это, как правило, жалобы на те или иные действия (бездействие) органов или архивов (например, о длительных сроках исполнения запросов), предложения по различным вопросам и т. д. Подобные документы исполняются в установленном порядке.

   Таким образом, основным нормативным правовым актом, регулирующим исполнение социально-правовых запросов граждан, являются Правила, а также соответствующие регламенты, а не закон № 59-ФЗ.

   В Правилах определены и сроки исполнения запросов, которые могут продлеваться в установленном порядке. Важно только правильно фиксировать продление сроков, что на практике делается далеко не всегда.

2. Что такое социально-правовой запрос?

   Несмотря на то, что определение этого термина есть в части 3 статьи 26 Федерального закона от 22 октября 2004 г. № 125-ФЗ и в пункте 5.7.1. Правил, полной ясности в этом вопросе нет. И не случайно на это справедливо обращают внимание и карельские архивисты, и представители других регионов.

   Исходя из формулировок названных нормативных актов, понятие "социально-правовой запрос" нередко толкуется достаточно узко: - как запрос, связанный только с социальной защитой и пенсионным обеспечением граждан.

   Однако у граждан, кроме упомянутых прав, есть и иные социальные права. Возникает вопрос - а как быть, например, со многими, так называемыми имущественными запросами, касающимися права владения собственностью (дом, земельный участок), или права наследования? Ведь это тоже социальные права граждан и тоже зачастую связанные с получением различных льгот и компенсаций.

   Такие запросы, на мой взгляд, не являются тематическими - они с полным правом могут быть отнесены к социально-правовым. Некоторые регионы уже так и делают - например, Московская область.

   В связи с этим, очевидно, целесообразно внести соответствующие уточнения в действующие Правила, а также отразить этот вопрос в новом проекте Правил работы архивов организаций.

3. О контроле за исполнением запросов в ведомствах.

   Эту проблему ставят многие архивные органы субъектов федерации, в том числе Архангельск.

   Действительно, сегодня ни в Правилах, ни в каком-либо ином нормативном правовом акте Росархива, в частности, Регламенте по исполнению зарубежных запросов, нет упоминаний о контроле со стороны архивных органов за исполнением запросов, направленных в ведомства. И это имеет негативные последствия: некоторые ведомства просто не исполняют запросы.

   Росархив являясь агентством, сам контрольными функциями обладать не может. Правовой статус архивных органов субъектов федерации, как известно, очень различен. Есть такие, которые наделены правом контроля за соблюдением архивного законодательства, но есть и немало примеров, когда в качестве органа управления архивным делом выступает орган, ничего общего с архивным делом не имеющий.

   Вместе с тем, как бы сегодня ни назывались архивные органы в разных регионах, все они в соответствии с Федеральным законом от 22 октября 2004 г. № 125-ФЗ являются уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области архивного дела. Поэтому они не только могут, но и обязаны обладать контрольными функциями межведомственного характера. Иначе, какие же они "уполномоченные"?

   В этих условиях представляется, что вопросы контроля, могут быть обозначены в нормативных правовых актах субъектов федерации. Например, в законах об архивном деле, положениях об архивных органах, административных регламентах по исполнению социально-правовых запросов граждан.

4. О взаимодействии с органами ПФР

   В своей работе архивные учреждения активно взаимодействуют с соответствующими территориальными органами Пенсионного фонда Российской Федерации (ПФР). Тем более, что непосредственно от органов ПФР в архивы поступает от 25 % до 65 % от общего количества социально-правовых запросов граждан.

   Проблемы взаимодействия федеральных государственных архивов с территориальными органами ПФР были затронуты на заседании коллегии Росархива 24 февраля 2005 г., а 30 октября 2008 г., с участием представителей ПФР коллегией рассматривался вопрос "О работе федеральных государственных архивов по исполнению запросов социально-правового характера в 2005-2008 гг.".

   Что было сделано за последние годы?

   Совместным письмом Росархива и ПФР от 8 октября 2004 г. мы установили, что территориальные органы ПФР будут принимать к рассмотрению выданные организациями архивные справки, при наличии в учредительных документах этих организаций положений об ответственности за обеспечение сохранности и использование документов по личному составу ликвидированных организаций, не имеющих правопреемников.

   В марте 2005 г. Росархив разработал для использования архивными учреждениями "Рекомендации по подготовке архивных справок и ответов на типовые запросы социально-правового характера, выдаваемых архивными учреждениями Российской Федерации". И прилагаемые к рекомендациям образцы архивных справок были в рабочем порядке согласованы с ПФР.

   В совместном письме Росархива и ПФР от 31 августа 2007 г. говорилось о том, что государственные и муниципальные архивы при исполнении запросов о заработной плате не имеют права производить арифметические расчеты для определения суммы, необходимой для начисления пенсии.

   Сегодня архивные учреждения в субъектах Российской Федерации и территориальные органы ПФР осуществляют взаимные консультации, совместные совещания, семинары. То есть, в целом, сотрудничество архивных учреждений и территориальных органов ПФР носит полезный характер.

   Вместе с тем, в процессе работы встречаются и определенные проблемы, затрудняющие обеспечение законных прав и интересов граждан.

   Одна из основных проблем - предъявление работниками некоторых отделений ПФР необоснованных, на наш взгляд, требований к архивным справкам, выдаваемым государственными и муниципальными архивами.

   Под необоснованными мы подразумеваем требования, противоречащие нашим Правилам, которые являются нормативным правовым актом.

   В частности, в архивы поступает немало повторных обращений граждан, у которых органы ПФР отказались принимать выданные архивами архивные справки или ксерокопии финансовых документов, оформленные в установленном порядке. Взамен органы ПФР требуют подготовить архивные справки по имеющимся у них образцам (формам) или эти формы заполнить.

   Эти проблемы - неизбежное явление в любом деле, где участвуют два и более различных ведомств, и мы относимся к этому спокойно. Главное - чтобы имелось совместное желание решать имеющиеся вопросы.

   Свидетельством того, что такое желание есть, является совместное письмо о взаимодействии наших служб, которое подписано руководителем Росархива и Председателем Правления ПФР 15 апреля с. г.

   Основная идея этого письма, в общем, проста. Она состоит в том, что архивные учреждения должны обеспечить оформление архивных справок в соответствии с требованиями упомянутых Правил, а территориальные органы ПФР должны принимать к рассмотрению эти справки.

   В августе с. г. по инициативе ПФР было подготовлено и подписано новое совместное письмо, связанное с проведением валоризации (повышения) расчетного пенсионного капитала (письмо также разослано).

   Система органов ПФР - это централизованная система. И все основные требования территориальных органов ПФР объясняются указаниями из Москвы. Поэтому, если вы считаете, что органы ПФР предъявляют какие-то неправомерные требования, то информируйте Росархив, а мы будем выяснять эти вопросы с ПФР.

5. Об исполнении запросов, поступающих из-за рубежа.

   Как известно, в действующем Регламенте содержатся ссылки на полномочия по проставлению апостиля, осуществляемые в установленном порядке Федеральной регистрационной службой и ее территориальными органами на основе приказа Минюста РФ от 14.12. 2006 № 363 "Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной регистрационной службой государственной функции по проставлению апостиля на официальных документах, подлежащих вывозу за границу" (далее - Регламент Росрегистрации).

   Анализ практики подготовки и оформления архивных справок муниципальными архивами, иными органами и организациями и подлежащих вывозу за границу показал, что порядок проставления апостиля, установленный Регламентом Росрегистрации, чрезмерно усложнен и не согласуется с действующими правовыми нормами и жизненными реалиями.

   Так, в регистрационный орган необходимо представить: заявление о проставлении апостиля, составленное по образцу приложения; документ, удостоверяющий личность (предъявляется); документ об уплате государственной пошлины за проставление апостиля; нотариально удостоверенный в установленном порядке официальный документ, подлежащий вывозу за рубеж (т. е. требуется изготовление двух нотариальных копий и уплата за это еще одной пошлины).

   Для соблюдения названных требований необходимо личное присутствие гражданина в регистрационном органе. Однако проживающие за рубежом граждане не могут приезжать за справками в Россию, и, как правило, не имеют здесь своих доверенных лиц. Муниципальные же архивы и иные организации, по действующим нормам не обязаны расходовать финансовые средства на уплату государственных пошлин за справки, предназначенные для физических лиц. Нередко соответствующие финансовые средства просто отсутствуют.

   В тоже время, как подтвердил нам Минфин РФ письмом от 22. 10. 2008 № 03-05-04-03/ 43, порядок уплаты государственной пошлины находящимися за рубежом юридическими и физическими лицами в российской валюте на территории иностранных государств за совершение российскими государственными органами юридически значимых действий до сих пор не определен.

   Как следствие такой ситуации, в практике работы по исполнению запросов социально-правового характера стали развиваться новые негативные тенденции.

   Так, ряд уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области архивного дела, получая из Росархива запросы граждан, проживающих за рубежом, в нарушение Регламента Росархива перестали направлять такие запросы на исполнение в организации, где хранятся необходимые документы. По ним даются отрицательные ответы о том, что в государственных архивах соответствующие документы отсутствуют.

   В других регионах, государственные архивы продолжают переоформлять архивные справки, подготовленные различными органами и организациями, чтобы иметь возможность проставить на них апостиль уполномоченного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области архивного дела. Однако такой порядок, как известно, был отменен еще в 2007 г.

   Нередки факты, когда муниципальные архивы, в нарушение Регламента Росархива минуя МИД РФ, направляют заявителям непосредственно в Германию и Израиль архивные справки без апостиля, хотя известно, что такие справки юридической силы иметь не будут.

   Некоторые муниципальные архивы, иные органы и организации просто прекратили исполнять запросы, требующие проставления апостиля, сообщая заявителям о том, что у них нет для этого финансовых средств..

   В результате, Российская Федерация, ее органы власти и иные организации, даже при наличии необходимых документов, не выполняют своих обязательств по предоставлению гражданам, проживающим за рубежом, архивных справок социально-правового характера, что нарушает их законные права и свободы, подрывает авторитет России в сфере международных отношений.

   По данному вопросу Росархив обращался в Росрегистрацию, Генпрокуратуру РФ, Минфин РФ, трижды - в Минюст РФ. Последний раз - в марте с. г. в связи с подготовкой Минюстом РФ новой редакции регламента по проставлению апостиля (вместо Регламента Росрегистрации).

   Однако Минюст РФ согласился лишь разрешить органам государственной власти и местного самоуправления направлять документы на регистрацию почтовой связью. Но муниципальные архивы и прочие организации, такого права не получили.

   В связи с этим, Росархив подготовил проект новой редакции Регламента, где внесены изменения в порядок проставления апостиля на архивные справки, архивные выписки и архивные копии социально-правового характера Росархивом и уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области архивного дела. Уточнен и целый ряд других административных процедур.

   Проект был согласован с Консульским департаментом МИД РФ, получил положительное заключение независимой экспертизы от ЦС РОИА и размещен на сайте Росархива. Он также поддержан архивными органами субъектов Российской Федерации, в том числе, в вашем округе: это архивные органы Вологодской, Мурманской, Псковской областей, за что мы вам очень признательны.

   Проект со всеми необходимыми материалами был официально направлен в Минкультуры РФ на утверждение 29 июня с.г. В настоящее время проект проходит процесс согласования с Минэкономразвития РФ.

   Кроме того, Росархив еще в 2008г. внес в Минфин РФ предложения о внесении изменений в главу 25 Налогового кодекса РФ в части полной отмены платы за проставление апостиля на справки социально-правового характера для физических лиц, проживающих за рубежом. Минфин РФ нас поддержал, такие предложения были внесены в Государственную Думу и прошли первое чтение.

   Однако, при подготовке материалов ко второму чтению мы увидели, что наши поправки исчезли, а плата за проставление апостиля увеличилась в пять раз (до 1500 руб.). По этому вопросу мы написали письмо в Минфин РФ (18.08.09), однако, полагаю, вероятность успеха нашего обращения невелика, учитывая общую политику, направленную на пополнение государственного бюджета в период кризиса. Наша главная надежда - на новую редакцию Регламента.

   От решения названных вопросов во многом будет зависеть повышение эффективности работы по исполнению социально-правовых запросов граждан.