Тезисы докладов (заседание Общественного совета при Федеральном архивном агентстве, 1 декабря 2014 г.)

Заседание Общественного совета при Федеральном архивном агентстве, 1 декабря 2014 г. [1]

1. О результатах участия Общественного совета в процедуре предварительного рассмотрения проектов общественно значимых нормативных правовых актов и о соблюдении требований постановления Правительства Российской Федерации от 25.08.202 № 851 «О порядке раскрытия информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения».

Докладывает: А.Б. Зулькарнаев, начальник Договорно-правового отдела Росархива

Рассмотрение проектов нормативных правовых актов, касающихся сферы деятельности Росархива, и выработка по ним рекомендаций является правом Общественного совета в соответствии с п. 2.1.3 положения об Общественном совете при Федеральном архивном агентстве, утвержденном приказом Федерального архивного агентства от 07.04.2014 № 31.

В настоящее время в соответствии с недавно изданным Федеральным законом от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» предполагается переработка соответствующего Положения и возложения на Общественный совет обязанности по предварительному рассмотрению проектов общественно значимых нормативных правовых актов.

Основными проектами, которые были рассмотрены Общественным советом при Росархиве в 2013–2014 гг., являются следующие:

1. Проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об архивном деле в Российской Федерации», который касается сокращения сроков хранения документов по личному составу. Законопроект был рассмотрен на Общественном совете 11.11.2013 и в целом одобрен. В ходе дальнейших согласований были изменены предлагаемые сроки хранения документов по личному составу. В настоящее время законопроект находится на рассмотрении в Государственной Думе Российской Федерации под номером 623267-6.

2. Проект Плана концепции развития архивного дела в Российской Федерации на период до 2020 года. Проект был рассмотрен на заседании общественного совета 22.04.2014. В настоящее время проект находится на согласовании в Правительстве Российской Федерации.

3. Проект новой редакции Плана Федерального архивного агентства по реализации Концепции открытости федеральных органов исполнительной власти на период до 2018 года. Проект был разработан во исполнение решения правительственной комиссии по координации деятельности открытого правительства от 02.04.2014 и рассмотрен на заседании Общественного совета 29.05.2014. Приказом Росархива от 30.05.2014 № 46 новая редакция Плана была утверждена. Ход реализации Плана будет рассмотрен на заседании Общественного совета в ноябре 2014 г.

4. Требования постановления Правительства Российской Федерации от 25.08.2012 № 851 «О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения» в ходе нормотворческой деятельности Росархива соблюдаются. За период 2013–2014 гг. выставлено на общественное обсуждение 9 проектов нормативных правовых актов Росархива, касающихся кадровой работы и антикоррупционной деятельности. В связи с отсутствием у Росархива полномочий по изданию нормативных правовых актов в других сферах деятельности, прочие необходимые нормативные правовые акты выставляются на общественное обсуждение и издаются Министерством культуры Российской Федерации.

2. О проекте Правил организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в государственных органах, органах местного самоуправления и организациях.

Докладывает: М.В. Ларин, директор ВНИИДАД

Работа над проектом Правил организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в органах государственной власти, органах местного самоуправления и организациях (далее – проект Правил) была начата в 2010 году. Документ готовился с учетом требований Федерального закона от 22 октября 2004 г. № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» и во взаимосвязи с утвержденными в 2007 году Правилами организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в государственных и муниципальных архивах, музеях и библиотеках, организациях Российской академии наук. Правила предназначены архивам органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных учреждений, организаций и предприятий, а также архивам негосударственных организаций, документы которых относятся к Архивному фонду Российской Федерации.

В 2013 г. проект Правил был доработан рабочей группой под руководством А.Н. Артизова, после чего было проведено широкое обсуждение проекта Правил в государственных и муниципальных архивах, органах управления архивным делом в субъектах Российской Федерации.

В 2014 году ВНИИДАД по заданию Росархива провел доработку проекта Правил по полученным замечаниям, организовал рецензирование проекта Правил в ряде федеральных органов исполнительной власти и представил его в Росархив. 28 мая 2014 года проект Правил был рассмотрен на заседании Коллегии Росархива, которая приняла решение одобрить, в целом, ход и результаты работы по подготовке проекта Правил организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в органах государственной власти, органах местного самоуправления и организациях. Было решено также согласовать проект Правил с федеральными органами исполнительной власти (по списку) до 31 августа 2014 года.

В результате рассмотрения проекта Правил в органах государственной власти, в том числе в федеральных органах исполнительной власти были получены отзывы от почти 40 органов власти и организаций. Среди них: органы государственной власти: Управление делами Президента Российской Федерации, Верховный суд, Генеральная прокуратура, Минэкономразвития России, Минкомсвязь России, Минобороны России, ФСО России, ФТС России, МИД России, Минобрнауки России, Росархив, органы управления архивным делом в субъектах Российской Федерации: Республика Саха – Якутия, Ростовская, Владимирская, Ивановская, Новосибирская, Омская и др. области, иные организации – Банк России, Российская национальная библиотека и др.

В целом, оценка представленного проекта положительная. Вместе с тем было высказано немало замечаний, по которым велась доработка проекта Правил. Полученные отзывы были тщательно проанализированы специалистами отдела документоведения ВНИИДАД. Окончательная доработка и редактирование проекта Правил было осуществлено рабочей группой под председательством руководителя Федерального архивного агентства А.Н. Артизова.

Эти положения проекта Правил отражают также организационные и технологические решения, которые предусматривает проект Концепции организации долговременного архивного хранения электронных документов, подготовленный Министерством связи и массовых коммуникаций Российской Федерации и согласованный с Росархивом. Таким образом, можно констатировать, что содержательная часть работы над проектом плана завершена. В связи с этим предлагается:

1. Одобрить с учетом высказанных при обсуждении замечаний проект Правил организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в органах государственной власти, органах местного самоуправления и организациях.

2. Представить проект Правил организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в органах государственной власти, органах местного самоуправления и организациях в Министерство культуры Российской Федерации для утверждения.

3. О предварительных итогах применения Росархивом Федерального закона от 05.05.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Докладывает: О.Р. Отводная, заместитель начальника управления – начальник отдела финансово-экономической работы и организации государственных закупок Управления организации и обеспечения деятельности федеральных архивов Росархива

1 января 2014 г. вступила в силу большая часть положений Федерального Закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 44-ФЗ). Для отдельных норм предусмотрены более поздние сроки вступления в силу. Полностью Закон № 44-ФЗ начнет действовать с 1 января 2017 г.

Закон № 44-ФЗ будет регулировать отношения по осуществлению закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее - госзакупки, закупки), он заменит Федеральный Закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 94-ФЗ).

Согласно Закону № 44-ФЗ предусмотрены значительные изменения правил осуществления госзакупок. Поправки затрагивают как деятельность государственных и муниципальных заказчиков по организации и проведению закупок, так и деятельность участников госзакупок. В России будет создана контрактная система в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее – контрактная система), которая включает участников контрактной системы и осуществляемые ими действия, направленные на удовлетворение государственных и муниципальных нужд. Закон № 44-ФЗ будет регулировать госзакупки от этапа планирования и до этапа оценки их эффективности. Впрочем, значительная часть положений Закона № 94-ФЗ сохранена в новом Законе № 44-ФЗ в той или иной форме.

В дополнение к старым способам определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) согласно Закону № 44-ФЗ вводятся новые, например конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс и запрос предложений. Открытый аукцион будет проводиться только в форме электронного аукциона.

Изменятся правила определения начальной цены госконтракта, правила оценки заявок на участие в госзакупках, правила изменения и расторжения госконтракта, правила надзора за деятельностью государственных и муниципальных заказчиков. Законом № 44-ФЗ установлены особенности исполнения заключенных контрактов.

Отметим, что многие новые положения Закона № 44-ФЗ могут быть применены только после утверждения необходимых подзаконных актов, большую часть которых потребуется утвердить Правительству РФ. Например, Правительству РФ необходимо будет принять акты, определяющие порядок функционирования единой информационной системы, порядок формирования, утверждения и ведения планов закупок для обеспечения федеральных нужд, порядок обоснования закупок.

В соответствии с ч. 3 ст. 38 Закона № 44-ФЗ в Федеральном архивном агентстве приказом от 27.01.2014 № 7 создана Контрактная служба, осуществляющая организацию работы по планированию и осуществлению закупок в рамках ФЦП «Культура России» и текущего содержания Росархива. В настоящее время подготовлен проект приказа о проведении Федеральным архивным агентством ведомственного контроля в сфере закупок для обеспечения федеральных нужд подведомственных Росархиву федеральных учреждений за соблюдением законодательных и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд (далее – законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок),который в ближайшее время будет согласован в Минюсте России.

Ежегодно в начале года на информационном сайте размещается сводный план-график закупок Росархива и подведомственных Росархиву учреждений, который корректируется по мере внесения изменений в него.

В соответствии с Законом № 44-ФЗ заказчикам необходимо обосновывать каждую свою закупку. Обоснование закупок будет осуществляться при формировании плана закупок и плана-графика. Оно заключается в установлении соответствия планируемых закупок целям их осуществления и требованиям законодательства и иных нормативных правовых актов о контрактной системе. Нормы об обосновании закупок вступают в силу с 1 января 2015 г. Предварительные итоги реализации Закона № 44-ФЗ в 2014 г. показали, что существуют сложности, выявленные по результатам мониторинга, которые можно подразделить на две группы:

1. Возможность неоднозначного толкования отдельных положений Закона № 44-ФЗ и отсутствие единообразной правоприменительной практики;

2. Сложности, связанные с излишними временными и финансовыми издержками заказчиков при осуществлении закупок.

1.1. Неоднозначное толкование понятия «наименование места происхождения товара».

1.2. Невозможность осуществления заказчиком возврата котировочных заявок, поступивших по окончании срока их подачи, в случае отсутствия на конвертах с заявками реквизитов участника.

1.3. Нерешенность вопроса о допуске на процедуру вскрытия конвертов для участников, не подавших заявки на участие в запросе котировок и желающих подать заявку непосредственно на процедуре вскрытия.

1.4. Неурегулированность вопроса о полномочиях органов контроля при согласовании закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) автономными учреждениями, государственными, муниципальными унитарными предприятиями, осуществляемых в соответствии с частью 4 статьи 15 Закона № 44-ФЗ.

2.1. Затягивание осуществления закупочных процедур при внесении изменений в план-график в случае признания предыдущих процедур несостоявшимися.

2.2. Избыточная нагрузка на контрольные органы в сфере закупок, связанная с необходимостью согласования заключения контрактов с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) по результатам несостоявшихся процедур определения поставщика (подрядчика, исполнителя).

Типовые контракты, типовые условия контрактов для закупки товаров, работ, услуг разрабатываются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими нормативно-правовое регулирование в соответствующей сфере деятельности, и утверждаются нормативными правовыми актами ответственных органов (Постановление Правительства РФ от 2 июля 2014 г. N 606 «О порядке разработки типовых контрактов, типовых условий контрактов, а также о случаях и условиях их применения»). Для Росархива таким органом является Министерство культуры Российской Федерации. До настоящего момента форма типового контракта не подготовлена и не утверждена.

В рамках реализации Закона № 44-ФЗ по состоянию на 01.09.2014 г. Росархивом и подведомственными Росархиву учреждениями проведено 1312 конкурсов, из них: открытых – 60, электронных аукционов – 59, методом запроса котировок – 13, у единого поставщика – 308,закупки малого объема – 872 на общую сумму 610,7 млн. рублей. С учетом возникшей по результатам состоявшихся конкурсов экономии заключено государственных контрактов на сумму – 543,4 млн. рублей. Объявлен конкурс на строительство лабораторного корпуса РГАКФД на сумму 2,6 млрд. рублей на период 2014–2018 гг. В практику проведения конкурсов в соответствии с нормами БК Российской Федерации внедряется проведение двух- и трехлетних переходящих конкурсов, которые позволяют снизить количество проводимых конкурсных процедур. В 2014 году Росархивом и подведомственными учреждениями заключено 1295 государственных контрактов.

За прошедший период времени в Федеральную антимонопольную службу поступило 4 жалобы на действия конкурсной комиссии Росархива, преимущественно с претензиями к несоответствию оформления конкурсной документации нормам Закона № 44-ФЗ, а также критериям оценки заявок, предусмотренных в конкурсной документации, в т.ч.:

1. Установленный заказчиком порядок оценки заявок не позволяет выявить лучшие условия выполнения контракта в связи с тем, что в конкурсной документации нарушена логика расчета критериев оценки заявок (п. 9 ч. 1 ст. 50 Закона о контрактной системе).

2. Ряд предъявляемых заказчиком требований к участникам закупки установлен в нарушение требований Закона о контрактной системе и приводит к ограничению конкуренции (пп. 1, 1.1, ч. 1, ч. 6 ст. 31 Закона о контрактной системе).

3. С нарушениями оформлен проект государственного контракта в части включения в него обязательного условия об ответственности заказчика и поставщика, а также конкретных размеров пени и штрафа (чч. 4, 5, 6, 7 ст. 34 Закона о контрактной системе).

4. О ходе исполнения плана по реализации Концепции открытости федеральных органов исполнительной власти, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 30.01.2014 № 93-р.

Докладывает: А.В. Грошев, начальник Управления организации и обеспечения деятельности федеральных архивов Росархива

5. О проекте Положения о ведении Государственного реестра уникальных документов Архивного фонда Российской Федерации.

Докладывает: Г.А. Хабибулина, заместитель начальника управления – начальник отдела обеспечения сохранности и государственного учета документов Управления организации архивных услуг Росархива

Законодательной основой работы с уникальными документами является ст. 19 Федерального закона от 22 октября 2004 г. № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации», в соответствии с которой уникальные документы подлежат учету в Государственном реестре уникальных документов Архивного фонда Российской Федерации (далее – Государственный реестр), ведение которого осуществляется специально уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. Государственный реестр – общефедеральный учетный справочник, включение документа в который закрепляет статус его уникальности.

Законодательные нормы нашли свою конкретизацию и развитие в «Правилах организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в государственных и муниципальных архивах, музеях и библиотеках, организациях Российской академии наук» (далее – Правила), которыми установлено, что определение в составе Архивного фонда Российской Федерации уникальных документов осуществляется в соответствии с Регламентом Государственного реестра уникальных документов Архивного фонда Российской Федерации (далее – Регламент Государственного реестра).

Работа по подготовке Регламента Государственного реестра проходила в несколько этапов.

На первом этапе ВНИИДАД подготовил Методические указания по определению уникальных документов, подлежащих включению в Государственный реестр, которые были обсуждены и одобрены на совместном заседании Комиссии по НИМР и ЦЭПК Росархива (протокол № 4/4 от 19.09.96).

Главным содержанием второго этапа работы явилась подготовка комплекса организационно-методических документов по созданию Государственного реестра, включающего «Порядок формирования и ведения Государственного реестра»; «Правила описания уникальных документов для включения в Государственный реестр»; форму «Листа учета и описания уникального документа», входящего в состав основных учетных документов архива, которые вместе с Методическими указаниями по определению уникальных документов, подлежащих включению в Государственный реестр, составили Регламент Государственного реестра.

В число полномочий Федерального архивного агентства (Росархива) в соответствии с Положением о нем, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 г. № 290, входит ведение Государственного реестра.

Порядок проведения этой работы установлен Административным регламентом по исполнению Федеральным архивным агентством государственной функции по ведению Государственного реестра уникальных документов Архивного фонда Российской Федерации, утвержденным приказом Минкультуры России от 23 октября 2007 г. № 1296 (зарегистрирован Минюстом России 6 декабря 2007 г., регистрационный № 10633).

Решение о включении документов в Государственный реестр принимает Центральная экспертно-проверочная комиссия (ЦЭПК) при Росархиве по представлению федеральных архивов, уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области архивного дела, других юридических, а также физических лиц.

В Государственный реестр подлежат включению уникальные архивные документы, обладающие выдающимися духовными, эстетическими или документирующими достоинствами, представляющие как таковые особую историческую ценность и общекультурную значимость, единственные в своем роде по содержанию и месту в истории российского государства и общества и невосполнимые при утрате с точки зрения их исторического значения, автографичности и/или внешних признаков.

Практическая работа по формированию Государственного реестра проводится с 2002 г. Ежегодно на заседаниях ЦЭПК при Росархиве рассматриваются предложения о включении документов в Государственный реестр, которые в соответствии с Регламентом должны поступать в Росархив к 1 сентября каждого года.

Всего по состоянию на 01.11.2014 в Государственный реестр включено 527 уникальных документов, в том числе по федеральным архивам – 363 документа, по региональным архивам – 164 документа.

Наряду с федеральным Государственным реестром, учет уникальных документов Архивного фонда Российской Федерации осуществляется в государственных реестрах уникальных документов архивных фондов субъектов Российской Федерации, что также нормативно закреплено Правилами.

Государственный реестр ведется как в традиционном (на основании листов учета и описания уникальных документов в бумажном виде), так и в автоматизированном режимах, в целях организации учета уникальных документов, введения их в научный и культурный оборот, а также предоставления удаленного доступа к информации об уникальных документах Архивного фонда Российской Федерации широкой аудитории Интернет-пользователей для популяризации историко-документального наследия народов Российской Федерации.

В отличие от подробно изложенного в Регламенте порядка представления предложений о включении документов в Государственный реестр на бумажном носителе, вопросы его ведения в электронном формате практически не проработаны. В этой связи, с учетом совершенствования архивных технологий, обеспечения взаимодействия участников информационного процесса ведения Государственного реестра в электронном виде, возникла необходимость подготовки Положения о ведении Государственного реестра уникальных документов Архивного фонда Российской Федерации (далее – Положение).

В соответствии с государственным контрактом № 161 от 25.10.2012 в рамках ФЦП «Культура России (2012–2018 годы)» на 2012 г. по заказу Федерального архивного агентства разработаны специализированное программное обеспечение и макет БД «Государственный реестр уникальных документов Архивного фонда Российской Федерации» (разработчик – ООО «Адапт»). За счет программных средств в этом же году в рамках государственного контракта № 156 от 22.10.2012 выполнен комплекс работ по оцифровке 268 уникальных документов 6 федеральных архивов (ГА РФ, РГАДА, РГАЭ, РГВИА, РГАЛИ, РГВА), включенных в Государственный реестр, и переводу их листов учета и описания в формат электронной базы данных.

Представленный на рассмотрение членов Общественного совета проект Положения устанавливает единый порядок организации работы по ведению Государственного реестра. Впервые в проекте Положения обозначены единые подходы ведения Государственного реестра в электронном формате.

В разделе 1 содержится необходимый понятийный аппарат, включающий основополагающие для работы с уникальными документами понятия, такие, как «Уникальный документ», «Лист учета и описания уникального документа», «Государственный реестр уникальных документов Архивного фонда Российской Федерации». Впервые вводятся понятия ПК «Государственный реестр уникальных документов Архивного фонда Российской Федерации» (ПК «Государственный реестр»), База данных «Государственный реестр уникальных документов Архивного фонда Российской Федерации» (БД «Государственный реестр»), Автоматизированная информационная система «Государственный реестр уникальных документов Архивного фонда Российской Федерации в электронном формате» (АИС «Государственный реестр»), которые дают представление об их назначении и взаимосвязи между собой.

В разделе 2 изложены функции органов и организаций, участвующих в ведении Государственного реестра, в том числе определена и закреплена за соответствующим структурным подразделением РГАНТД новая функция Администратора АИС «Государственный реестр». Введение этой функции существенно изменяет порядок представления предложений о включении документов в Государственный реестр, изложенный в действующем Регламенте. В разделе также предусмотрены как фиксация предложений и замечаний о работе АИС, поступающих от органов и организаций, участвующих в ведении Государственного реестра, и пользователей сети Интернет, так и необходимая консультационная поддержка.

Процедура рассмотрения предложений о включении документов в Государственный реестр описана в разделе 4 проекта Положения.

В разделе 5 изложен порядок ведения Государственного реестра в бумажном формате.

В разделах 3 и 6 установлен порядок представления предложений о включении документов в Государственный реестр в электронном формате, оговорены вопросы авторизации для ftp-доступа, предоставляемого с целью совершенствования передачи электронных образов архивных документов, даны рекомендации по оцифровке уникальных документов и ведению Государственного реестра в электронном формате.

Процесс внесения изменений в Государственный реестр изложен в разделе 7 проекта Положения.

Большое значение для пропаганды уникального историко-документального наследия народов Российской Федерации имеет предоставление пользователям удаленного доступа посредством сети Интернет к информации об уникальных документах и, что особенно значимо, к их электронным образам, которые представлены в полном объеме [2].

В ходе реализации государственного контракта № 019 от 27.10.2014 за счет программных средств будет проведен комплекс работ по модернизации, загрузке данных и сопровождению автоматизированной информационной системы «Государственный реестр уникальных документов Архивного фонда Российской Федерации». Таким образом, к концу текущего года в АИС Государственный реестр будут представлены все уникальные документы, включенные в Государственный реестр за 2003–2013 годы.

ПК «Государственный реестр» предназначается не только для ведения Государственного реестра уникальных документов на федеральном уровне, но и государственных реестров уникальных документов архивных фондов субъектов Российской Федерации. После проведения работ по модернизации АИС «Государственный реестр», можно рассматривать программный комплекс как типовой и приступать к его внедрению в субъектах Российской Федерации.

По нашему мнению, указанный в проекте Положения порядок представления предложений о включении документов в Государственный реестр не только на основе листов учета и описания, как это было ранее, но также и на основе изучения электронных образов представляемых документов, послужит более качественной экспертизе, а в целом, более качественному формированию Государственного реестра. Просмотр электронных образов представленных на рассмотрение документов предлагается организовать через доступ членов ЦЭПК при Росархиве к закрытой части портала «Архивы России».

Подготовленный отделом обеспечения сохранности и государственного учета документов Росархива совместно с соответствующим структурным подразделением РГАНТД проект Положения был направлен на согласование федеральным и региональным государственным архивам, активно участвующим в работе по формированию Государственного реестра. Получено 29 отзывов с замечаниями и предложениями. В настоящее время ведется доработка проекта Положения.

В заключение необходимо отметить, что создание и ведение Государственного реестра является одним из направлений работ по обеспечению гарантированной сохранности национальных документальных раритетов, информированию о них отечественной и мировой общественности, введению в научный и культурный оборот.