Доклад статс-секретаря – заместителя Руководителя Федерального архивного агентства О.В. Наумова (г. Ялта (Республика Крым), 8 октября 2019 г.)

Страница для печативерсия PDF

Нормативно-правовое регулирование архивного дела и делопроизводства
в условиях перехода органов власти и организаций
на электронный документооборот

Совет по архивному делу при Федеральном архивном агентстве,
г. Ялта, 8 октября 2019 г.

Уважаемые коллеги!

Минуло четыре года со времени проведения в Ярославле Совета по архивному делу по тематике, аналогичной сегодняшней. За это время произошло много важных изменений в жизни страны и архивной отрасли, самым непосредственным образом сказавшихся на развитии отечественного архивного дела. Главное из них – изменение правового статуса Росархива. Положение о Федеральном архивном агентстве, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 22.06.2016 № 293, наделило Росархив полномочиями по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере архивного дела и делопроизводства. В связи с этим возникла настоятельная потребность в совершенствовании и переутверждении основополагающих нормативных правовых актов по архивному делу, ранее утвержденных Минкультуры России, а также актуализации ряда актов, учитывая изменения, связанные, прежде всего, с широким внедрением в архивное дело и делопроизводство информационных технологий.

Наверное, правильным было бы начать с ДЕЛОПРОИЗВОДСТВА, которое на протяжении более 10 лет оставалось как бы «бесхозным». За это время оно претерпело серьезные изменения, обусловленные лавинообразным ростом создаваемых электронных документов и повсеместным внедрением электронного документооборота.

В целях реализации возложенных на Росархив новых полномочий в 2018 году утверждена Примерная инструкция по делопроизводству в государственных организациях, находятся на государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации Правила делопроизводства в государственных органах и органах местного самоуправления, о необходимости издания которых говорилось в Ярославле.

Издание этих нормативных документов, устанавливающих единые требования к документированию управленческой деятельности и организации работы с документами независимо от вида носителя, включая электронный, по нашему мнению, создает хорошую основу для упорядочения ведения делопроизводства в государственных органах и организациях, что должно положительно сказаться на комплектовании.

Внедрение информационных технологий, курс на «цифровизацию» всех сфер жизни и деятельности привели к тому, что «традиционные» документы (прежде всего – бумажные) постепенно уходят в прошлое, вытесняясь новым видом документов – электронным. Все большее число органов и организаций создают и готовы передавать в архивы не дела, состоящие из документов на бумажном носителе, а массивы электронных документов, в том числе посредством информационно-телекоммуникационных сетей. Наличие правовых норм, позволяющих осуществлять их прием, учет, хранение и использование в соответствии с четко регламентированным порядком, жизненно необходимо.

С учетом этого Росархив в рамках реализации федерального проекта «Нормативное регулирование» национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации» принимает участие в подготовке законопроекта «О внесении изменений в Федеральный закон «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» и иные законодательные акты Российской Федерации», предусматривающего, в том числе уточнение понятия «электронный документ» и определение процедур хранения электронных документов, использования и хранения электронного дубликата документа. В настоящее время данный законопроект дорабатывается головными организациями – АНО «Цифровая экономика» и фондом «Сколково» – для внесения на рассмотрение в Государственную Думу.

В этой связи необходимо отметить, что, хотя Росархив и допускает возможность создания электронных дубликатов отдельных установленных законом видов документов ДО передачи их на архивное хранение, но идею уничтожения бумажных оригиналов после проведения их ретроконверсии, то есть создания электронных дубликатов документов, уже поступивших на хранение в архив, мы не поддерживаем.

Одновременно Росархив инициативно предлагает наряду с уже существующим понятием «архивный документ» ввести в статью 3 Федерального закона «Об архивном деле в Российской Федерации» понятие «электронный архивный документ»:

«21) электронный архивный документ – документированная информация, представленная в электронной форме на материальном носителе (материальных носителях) с возможностью его (их) изменения или замены, которая имеет метаданные (реквизиты), позволяющие ее идентифицировать, и подлежит хранению в силу значимости указанной информации для граждан, общества и государства».

Ключевое отличие электронного архивного документа от «традиционного» – отказ от неразрывной связи между содержащейся в нем информацией и конкретным физическим носителем. Такое требование, обязательное для обычных архивных документов, продиктовано особенностями технологии создания, изменения, копирования, передачи по сетям связи электронных документов.

Введение понятия «электронный архивный документ» позволит избежать трудностей, которые в настоящее время возникают при комплектовании, обеспечении сохранности и копировании этих документов. Данным законопроектом предлагается также существенно сократить сроки временного хранения электронных архивных документов, что снизит нагрузку на организации, являющиеся источниками комплектования архивов.

Завершается работа по доработке Типовых функциональных требований к системам электронного документооборота и системам хранения электронных документов в архивах государственных органов, предназначенных для использования при создании, развитии и модернизации систем электронного документооборота в государственных органах. Доработка Типовых требований связана с созданием Концепции Центра хранения электронных документов и необходимостью выработки единых подходов к организации хранения, комплектования, учета и использования электронных документов на всех стадиях их жизненного цикла. После окончания разработки проекта и проведения всех необходимых согласований и экспертиз указанные Типовые требования будут утверждены приказом Росархива.

Прошел общественное обсуждение и независимую антикоррупционную экспертизу и готовится для направления в Минюст России на государственную регистрацию проект нового Перечня типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, с указанием сроков хранения, а также инструкции по его применению. Главная задача – это создание нормативного документа, отвечающего современным реалиям, как по составу документов, их систематизации, так и по срокам хранения. Новый перечень оптимизирует состав документов постоянного срока хранения, сокращает сроки временного хранения целого ряда документов, что, в конечном итоге, позволит снизить расходы бюджетов всех уровней и затрат организаций на содержание архивов.

Следующим этапом в оптимизации механизма отбора документов на хранение должно стать создание Реестра видов документов, образующихся в деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организациях.

Создание Реестра как единой базы данных по срокам хранения видов и разновидностей документов позволит решить проблему обеспечения сохранности документов Архивного фонда Российской Федерации, осуществить оптимизацию, а в перспективе – унификацию состава документов органов власти, облегчить работу по созданию номенклатур дел, ведомственных перечней и проведению экспертизы ценности документов.

Не вступая в противоречие с существующей системой экспертизы ценности документов, Реестр помог бы перейти от согласования перечней к более эффективной процедуре согласования сроков хранения отдельных видов и разновидностей документов с последующим экспортом его в СЭД государственных органов.

По сути, Реестр видов документов представляет собой ГИС федерального уровня и должен стать элементом информационной инфраструктуры Российской Федерации, реализующим государственную функцию Росархива (контроль за делопроизводством и мониторинг документообразования) и положений постановлений Правительства о формировании единого информационного пространства и поддержки принятия соответствующих управленческих решений.

В долгосрочной перспективе Реестр может обеспечить предоставление данных для классификатора видов документов для информационных систем электронного документооборота и формирование единой базы электронных шаблонов документов межотраслевых и специальных систем документации.

Придание Реестру нормативного характера позволит заменить Перечень типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, с указанием сроков хранения и оптимизировать работу федеральных органов государственной власти по подготовке ведомственных перечней документов с указанием сроков хранения.

Многие регионы ставят перед Росархивом вопрос о разработке ведомственных перечней. В соответствии с архивным законодательством Росархив таким полномочием не наделен. Для активизации этой работы представляется правильным инициирование Росархивом поручения Правительства Российской Федерации федеральным министерствам и ведомствам, не имеющим таких перечней, (это, в первую очередь, Минздрав России, Минобразования России, Минтруд России, Минкультуры России) осуществить их подготовку на основе типового. В этом случае Росархив может оказать им необходимую методическую поддержку. Но поручение Правительства мы будем готовить после регистрации Минюстом России приказа Росархива об утверждении Перечня типовых управленческих архивных документов.

В переходный период развития делопроизводства и архивного дела имеется определенный риск утраты электронных документов или невозможности подтверждения их аутентичности, целостности, достоверности и пригодности для использования на различных этапах их жизненного цикла. К тому же, опыт долговременного хранения электронных документов во всем мире в настоящее время недостаточен. В связи с этим особое значение приобретает разработка проекта Перечня видов управленческих документов, относящихся к составу Архивного фонда Российской Федерации, хранение которых осуществляется исключительно на бумажном носителе.

В соответствии со статьей 6 Федерального закона от 06.04.2011 № 63-ФЗ «Об электронной подписи», электронные документы могут применяться в любых правоотношениях, кроме случая, если федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами установлено требование о необходимости составления документа исключительно на бумажном носителе. Данное положение является основанием для разработки подзаконных нормативных актов, вводящих ограничения на создание и использование электронных документов.

Проект Перечня видов управленческих документов, относящихся к составу Архивного фонда Российской Федерации, хранение которых осуществляется на бумажном носителе, разрабатывается ВННИДАД в соответствии План НИОКР. Работа должна быть завершена в 2020 году.

По предварительной оценке, исключительно на бумажном носителе необходимо хранить от 5 до 10% документов от общего количества видов документов постоянного хранения, включенных в Типовой перечень.

В рамках обсуждения проекта Перечня на Научно-методических советах архивных учреждений федеральных округов была сделана рассылка опросного листа. Ответы, присланные архивными учреждениями субъектов Российской Федерации и федеральными государственными архивами, демонстрируют большой интерес к теме и стремление коллег принять участие в ее разработке. Все эти материалы учтены при работе над Перечнем. Предстоит также активная работа с ведомствами, сбор и анализ их предложений.

Разработка Перечня ставит ряд задач, требующих решения. Наиболее важными из них представляются выработка обоснованных критериев для отбора и включения видов документов в разрабатываемый Перечень.

После регистрации типового перечня в Минюсте России Росархив совместно с Центральным Банком Российской Федерации планируют возобновить работу над Перечнем документов, образующихся в процессе деятельности кредитных организаций, с указанием сроков хранения, разработка которого была «заморожена» после отзыва в 2017 г. Банком России приказа об его утверждении в связи с поступившими от банковского сообщества возражениями в части снижения сроков хранения отдельных видов финансовых документов.

В отношении уточнения (увеличения или сокращения) сроков временного хранения отдельных документов Архивного фонда Российской Федерации в органах и организациях, о чем также ставят вопрос регионы, могу сказать, что такая работа ведется. В частности, на законодательном уровне решена обозначенная еще в докладе 2015 года проблема сокращения срока хранения документов по личному составу. Федеральным законом от 02.03.2016 № 43-ФЗ в Федеральный закон «Об архивном деле в Российской Федерации» введена статья 22.1, согласно которой документы по личному составу, законченные делопроизводством до 1 января 2003 года, хранятся 75 лет, а законченные делопроизводством после 1 января 2003 года, хранятся 50 лет. По истечении указанных сроков хранения документы по личному составу, образовавшиеся в процессе деятельности источников комплектования государственных и муниципальных архивов архивными документами, подлежат экспертизе ценности документов.

При этом сохранен ранее установленный срок хранения (75 лет с момента прекращения службы) документов по личному составу, образовавшихся в связи с прохождением гражданами отдельных видов государственной службы (это касается военной и приравненной к ней службы, правоохранительной службы).

Дальнейшую работу по оптимизации сроков хранения отдельных видов документов, в частности, похозяйственных книг и документов по приватизации жилищного фонда, научной, судебной и другой специфической документации, Росархив продолжит по результатам внедрения типового Перечня.

Несколько слов необходимо сказать в связи с проведением в настоящее время эксперимента по созданию ряда документов по личному составу (документов, связанных с трудовой деятельностью граждан) в электронном виде. Итоги указанного эксперимента после их оценки позволят рассмотреть вопрос об установлении новых сроков временного хранения документов по личному составу, созданных в электронном виде.

В завершении этой части доклада, посвященного делопроизводству, хотел бы высказаться вот еще о чем. В связи с наделением Росархива полномочиями в сфере делопроизводства ряд регионов ставит вопрос о целесообразности наделения аналогичными полномочиями и органов управления архивным делом субъектов Российской Федерации.

На наш взгляд, наделение соответствующими полномочиями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере архивного дела имело бы положительный эффект. Однако половина названных органов помимо полномочий в сфере архивного дела осуществляет также властные полномочия в других сферах (в основном, в сфере культуры), поэтому у Росархива имеются серьезные сомнения относительно того, будут ли новые полномочия для них кстати. С учетом этого и руководствуясь пунктом 4 статьи 17 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предлагается изменить редакцию части 3 статьи 14 125-ФЗ следующим образом:

«3. Государственное управление архивным делом в субъектах Российской Федерации осуществляют органы государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере архивного дела, которые решением соответствующего высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) могут также наделяться полномочиями в области делопроизводства

Переходя к вопросам совершенствования нормативно-правового обеспечения непосредственно АРХИВНОГО ДЕЛА, следует конечно начать с проекта Правил организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в государственных и муниципальных архивах, музеях и библиотеках, научных организациях, являющихся одним из основных наших ведомственных правовых актов. По существу теперь это – исчерпывающий набор обязательных требований, соблюдение которых должно стать нормой для архивов всех уровней.

С сожалением вынужден констатировать, что, пройдя все этапы согласования, во исполнение поручения Председателя Правительства Российской Федерации от 06.06.2019 о недопущении установления на период реализации механизма «регуляторной гильотины» (до 2021 года) новых требований, соблюдение которых подлежит проверке при осуществлении государственного контроля, проект новых Правил был заморожен на основании соответствующего заключения Министерства юстиции Российской Федерации.

Тем не менее, коротко укажу основные новации, присутствующие в проекте Правил.

Впервые, хотя и осторожно, поскольку пока еще отсутствует сколь-нибудь значимый практический опыт, ими регламентируются хранение и учет электронных архивных документов.

Правила легализуют использование для заказа архивных документов, контроля за соблюдением сроков их выдачи уже давно повсеместно применяемых в архивах всех уровней информационные системы, в случае, если они соответствуют техническим требованиям, устанавливаемым уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в сфере информационных технологий и информационной безопасности.

Также допускается ведение в электронном виде топографических указателей, картотек учета необнаруженных архивных документов, вспомогательных учетных документов, списков источников комплектования и наблюдательных дел на них, личные дел пользователей, учета использования архивных документов.

Отдельные главы Правил теперь посвящены признанию архивных документов находящимися в неудовлетворительном физическом состоянии и неисправимо поврежденными, а также копированию архивных документов, о причинах появления которых я подробнее расскажу далее.

Правила (пункты 46.4 и 46.5) четко определяют требования к содержанию и оформлению запроса пользователя, а также случаи, в которых архив будет вправе отказать обратившемуся с запросом в его исполнении.

Наконец, в целях удобства применения Правил все виды работ с архивными документами, являющимися носителями сведений, составляющих государственную тайну, выделены в отдельную главу.

Принятие Правил создаст необходимые предпосылки для переработки Правил организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в органах государственной власти, органах местного самоуправления и организациях, утвержденных еще приказом Минкультуры России в 2015 г.

Естественно, что при переработке мы постараемся более четко обозначить круг организаций, на которые они распространяются, и по отношению к которым Правила или их отдельные положения должны применяться в обязательном порядке, поскольку в действующей редакции в работе с организациями-источниками комплектования у архивов возникают определенные затруднения.

Учитывая высокую общественную значимость вопросов, связанных с использованием архивных документов, проводится большая работа по решению правовых проблем организации доступа к архивной информации.

По результатам мониторинга правоприменения в сфере архивного дела Росархивом подготовлен и принят Государственной Думой в первом чтении проект федерального закона «О внесении изменений в статью 8 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», направленный на исключение из Закона об информации понятия «открытые фонды архивов», определение которого в действующем законодательстве отсутствует. Принятие указанного законопроекта позволит более точно определить перечень архивных фондов и архивных документов, доступ к которым может быть ограничен. Кроме того, важным моментом является предлагаемая законопроектом возможность на уровне федерального закона ограничивать доступ не только к информации, но и к архивным документам, что, в частности, актуально в отношении документов, имеющих повреждения носителя.

Практика оказания государственных услуг в сфере архивного дела заставляет также более четко разграничить понятия «обращение» и «запрос», что требует, на наш взгляд, внесения соответствующего дополнения в статью 3 Закона об архивном деле следующего содержания:

20) архивный запрос – направленная в архив просьба пользователя о получении содержащейся в архивных документах ретроспективной информации, для поиска которой требуется изучение архивных документов и(или) справочно-поисковых средств к ним.»

Необходимо отделить понятие «архивный запрос» от других запросов (запрос котировок, запрос в суд, запрос в регистрационную палату и т.д.). Поэтому предлагается ввести соответствующее понятие. При этом следует отметить, что согласно ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» архивный запрос будет рассматриваться в порядке, предусмотренном Законом об архивном деле.

Одной из проблем в области использования архивных документов, требующих решения, являлся запрет на самостоятельное копирование пользователями архивных документов собственными техническими средствами, который был установлен ранее действовавшим Порядком использования архивных документов в государственных и муниципальных архивах, утвержденным приказом Минкультуры России от 03.06.2013 № 635. Верховный Суд Российской Федерации своим решением от 28.03.2016 признал незаконным ограничение прав пользователей на самостоятельное копирование. Таким образом, к середине 2016 года сложилась ситуация, которая, в отсутствие соответствующего правового регулирования, позволяла пользователям неограниченно и бесконтрольно копировать собственными техническими средствами полученные ими архивные документы, не считаясь с физическим состоянием указанных документов.

Для решения указанной проблемы статья 26 Закона об архивном деле была дополнена нормой о предоставлении Росархиву полномочий по установлению ограничений по объему, срокам, используемым техническим средствам копирования, выдаче и копированию архивных документов на возмездной или безвозмездной основе.

Во исполнение указанной нормы Росархив разработал Порядок использования архивных документов в государственных и муниципальных архивах Российской Федерации, утвержденный приказом от 01.09.2017 № 143. Указанный документ урегулировал отношения пользователей и архивов, в том числе в части самостоятельного копирования архивных документов, установив возможность такого копирования на возмездной основе. По мнению Росархива, такое положение дел позволяет обеспечить достаточный уровень сохранности документов при копировании, не ущемляя при этом право граждан на самостоятельное изготовление копий документов.

Соответствие норм указанного Порядка закону подтвердил Верховный Суд Российской Федерации своим решением от 22.11.2018 № АКПИ18-1006 и апелляционным определением от 05.02.2019 № АПЛ19-2.

Активное использование документов Архивного фонда Российской Федерации и ограниченные возможности архивов в организации их реставрационно-профилактической обработки в условиях объективного старения документов обуславливают невозможность выдачи отдельных документов пользователям без предварительного проведения работ по восстановлению их первоначальных или близких к первоначальным свойств и внешних признаков.

В этой связи актуальной является разработка нормативно-правового акта, регулирующего отношения архива и пользователя в части временного ограничения на доступ к документам Архивного фонда Российской Федерации, отнесенным к числу находящихся в неудовлетворительном физическом состоянии, и определяющего процедуры проведения этих работ.

Такой документ – Порядок признания документов Архивного фонда Российской Федерации находящимися в неудовлетворительном физическом состоянии – разработан в отечественной архивной практике впервые. В соответствии с проектом состав архивных документов, которые должны подвергаться экспертизе на предмет отнесения их к числу находящихся в неудовлетворительном физическом состоянии, ограничивается архивными документами из числа затребованных пользователями.

Востребованность архивных документов у граждан постоянно растет. Об этом свидетельствует статистика посещений читальных залов и обращений в архивы граждан. В настоящее время для удобства поиска и работы с архивными документами создаются электронные архивные информационные ресурсы, содержащие научно-справочный аппарат к архивным документам, а также поэтапно оцифровываются архивные документы, пополняется электронный фонд пользования. Пользователи получают удобные возможности для работы, при этом бумажные оригиналы архивных документов остаются в сохранности, а на их выдачу в читальные залы не отвлекаются кадровые ресурсы.

В соответствии с Планом законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации Росархив разработал и направил на согласование с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти проект федерального закона «О внесении изменения в статью 26 Федерального закона «Об архивном деле в Российской Федерации», который предусматривает создание информационной системы удаленного использования копий архивных документов и справочно-поисковых средств к ним, которая позволит повысить оперативность и качество информационного обслуживания, обеспечит расширение спектра архивных услуг и пользовательской аудитории за счет обеспечения централизации и доступности архивных информационных ресурсов в сети «Интернет», обеспечит переход к предоставлению дистанционных услуг в электронной форме, а также снизит нагрузку на читальные залы архивов и на их работников, что позволит в будущем сократить издержки на традиционные формы обслуживания граждан архивами:

«2.2. В рамках удаленного использования архивных документов и справочно-поисковых средств к ним пользователям архивными документами в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» обеспечивается возможность просматривать и копировать на электронные носители созданные электронные копии архивных документов (архивные документы на бумажных и иных аналоговых носителях, включая кино-, фото-, видео- и фонодокументы, микроформы, преобразованные в электронную форму путем сканирования или иным способом, а также экземпляры электронных и телеметрических документов, входящие в состав Архивного фонда Российской Федерации (или их копии, созданные при конвертации)).

2.3. Удаленное использование архивных документов, находящихся на хранении в федеральных государственных архивах, и справочно-поисковых средств к ним обеспечивается посредством создания информационной системы удаленного использования архивных документов и справочно-поисковых средств к ним (далее – информационная система удаленного использования архивных документов), положение о которой утверждается Правительством Российской Федерации. Порядок оказания информационных услуг с использованием информационной системы удаленного использования архивных документов устанавливается федеральным органом исполнительной власти в сфере архивного дела и делопроизводства.»

Проектом федерального закона предусматривается, что за удаленное использование архивных документов в сети «Интернет» с пользователей архивными документами может взиматься плата. Данная мера позволит минимизировать бюджетные расходы на расширение и эксплуатацию информационной системы, так как доходы от оказания соответствующих платных услуг будут направляться на поддержание и развитие системы.

Законопроект допускает, что к данной системе в добровольном порядке могут присоединяться архивные учреждения субъектов Российской Федерации и муниципальные архивы.

Последовательно решаются правовые вопросы в области комплектования государственных и муниципальных архивов, являющиеся наиболее многочисленными и сложными.

В частности, в 2018–2019 гг. изданы приказы об утверждении примерных положений о центральном архиве федерального органа государственной власти, иного федерального государственного органа, об архиве организации, об утверждении примерных положений о Центральной экспертной комиссии федерального органа государственной власти, иного федерального государственного органа и об экспертной комиссии организации, а также об утверждении примерных положений об экспертно-проверочных комиссиях уполномоченного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области архивного дела, федерального государственного архива, научной организации, включенной в перечень, утверждаемой Правительством Российской Федерации.

Предпринят ряд шагов по урегулированию проблем с хранением и передачей в архивы документов, образующихся в деятельности нотариусов, органов ЗАГС и научных организаций.

В частности, в соответствии с Федеральным законом от 23.05.2016 № 149-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» полномочия по постоянному хранению документов Архивного фонда Российской Федерации возложены на 18 научных организаций, перечень которых утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 23.12.2016 № 2800-р.

В связи с созданием Единого государственного реестра записей актов гражданского состояния, и, как следствие, отказа от ведения записей актов гражданского состояния на бумажных носителях издан совместный приказ Минюста России и Росархива от 29.11.2018 № 233/181 «Об утверждении Порядка передачи органами записи актов гражданского состояния в государственные архивы книг государственной регистрации актов гражданского состояния (актовых книг), собранных из записей актов гражданского состояния на бумажных носителях». Ранее действовавший приказ от 02.08.1999 № 38/230 признан утратившим силу.

Сохраняя ранее существовавший порядок передачи документов, созданных до внедрения указанной выше информационной системы, нормативный акт устанавливает следующие новации:

  • в случае расхождения между записью акта гражданского состояния на бумажном носителе и такой же записью в электронном виде в запись на бумажном носителе вносятся изменения;

  • в случае отсутствия записи акта гражданского состояния на бумажном носителе в книгу добавляется копия такой записи, созданной в электронном виде.

Совместно с Минюстом России и Федеральной нотариальной палатой проводится работа по внесению изменений в Федеральный закон «Об архивном деле в Российской Федерации» и в «Основы законодательства Российской Федерации о нотариате», предполагающих, что хранение нотариальных документов будет сосредоточено в нотариальных архивах, создающихся в составе нотариальных палат субъектов Российской Федерации. Вместе с тем, нотариальные документы, образовавшиеся в деятельности местных органов самоуправления, а также консульских учреждений Российской Федерации за границей, будут храниться на особых условиях в государственных, муниципальных и ведомственных архивах. Нотариальные документы не будут входить в состав Архивного фонда Российской Федерации.

В целях законодательного урегулирования комплектования государственных и муниципальных архивов документами ликвидированных организаций необходимо инициировать внесение изменения в статью 21 Федерального закона от 08.08.2001 № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», дополнив перечень документов, представляемых для государственной регистрации при ликвидации юридического лица, документом, подтверждающим факт передачи документов, включенных в Архивный фонд Российской Федерации и документов по личному составу, в государственный или муниципальный архив в соответствии с пунктами 8 и 10 статьи 23 Закона об архивном деле.

Кроме того, нужно либо внести дополнения в Закон, либо разработать подзаконные акты, которые будут определять основания, условия выбора соответствующего государственного или муниципального архива (по видам собственности архивных документов, территориальной принадлежности или иным критериям), а также порядок приема-передачи в архив документов ликвидированных организаций, в том числе возмездной или безвозмездной основе.

Длительное время перед архивной отраслью стоит проблема комплектования архивов субъектов Российской Федерации архивными документами, образовавшимися в деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и федеральных организаций. Сформированный еще во времена СССР территориальный принцип комплектования не нашел своего отражения в действующем российском законодательстве (прежде всего в бюджетном).

Росархив планировал урегулировать данную проблему путем внесения в законодательство Российской Федерации норм, допускающих передачу полномочий Российской Федерации субъектам Российской Федерации по решению вопросов хранения, комплектования, учета и использования архивных документов, образовавшихся в процессе деятельности территориальных органов федеральных органов государственной власти и федеральных организаций, иных государственных органов, расположенных на территории субъектов Российской Федерации, за счет субвенций из федерального бюджета с возможностью делегирования части полномочий органам местного самоуправления. Соответствующий законопроект был внесен в Государственную Думу еще в 2011 году, но ему не был дан ход из-за проблемы финансирования.

В 2017 году Счетной Палатой Российской Федерации был проведен анализ использования бюджетных средств в 2014–2016 годах и истекшем периоде 2017 года при реализации государственных полномочий по хранению документов Архивного фонда Российской Федерации, находящихся в федеральной собственности, в государственных архивах субъектов Российской Федерации, в результате чего выяснилось, что практически половина субъектов Российской Федерации испытывает проблемы со свободными площадями архивохранилищ. Даже передача соответствующих полномочий не позволит решить вопрос передачи федеральных документов в архивы субъектов Российской Федерации.

В связи с вышеизложенным Росархив был вынужден отказаться от идеи передачи федеральных полномочий на уровень субъектов. В настоящее время планируется обеспечить хранение образующихся на территориях субъектов Российской Федерации документов, находящихся в федеральной собственности, путем передачи их в федеральные архивы по федеральным округам. Сейчас по подобной схеме в качестве эксперимента документами комплектуются РГИА ДВ (Приморский и Хабаровский края) и РГА в г. Самара (Самарская область).

Идет активная подготовка к строительству здания филиала Государственного архива Российской Федерации г. Обнинске. Указанный филиал будет осуществлять прием документов, образующихся в деятельности территориальных органов федеральных государственных органов государственной власти и федеральных организаций, расположенных на территории Центрального федерального округа (17 областей и город федерального значения Москва). Вслед за Обнинском планируется создание филиалов ГАРФ в других федеральных округах.

Следует также отметить проблему, заключающуюся в невозврате следственными и судебными органами после завершения процессуальных действий изъятых ими архивных документов. По состоянию на начало 2018 года согласно данным государственных и муниципальных архивов субъектов Российской Федерации, за пять лет не возвращены в архивы на места постоянного хранения более 4,5 тыс. ед.хр., свыше 1,4 тыс. архивных документов и почти 19,0 тыс. листов, изъятых судебными, правоохранительными и иными уполномоченными органами в качестве вещественных доказательств и приобщенных к уголовным делам. Для решения этого вопроса предполагается инициировать внесение изменений в процессуальные кодексы, установив обязанность возвращать изъятые архивные документы в архивы после окончания следствия, судебного процесса.

Требует урегулирования проблема, возникающая при передаче собственником (владельцем) документа Архивного фонда Российской Федерации, находящегося в частной собственности, на хранение в архив. Указанный собственник в силу положений Гражданского кодекса Российской Федерации имеет право забрать такой документ из архива, в том числе без обязанности сдать его снова. Архивное же законодательство не предусматривает изъятие из фонда архива документа, который поступил в этот архив на хранение. Явного решения указанной коллизии на нормативном уровне пока не просматривается.

В числе первоочередных остается вопрос о разработке Порядка государственного учета документов Архивного фонда Российской Федерации, призванного заменить действующий с 1997 года Регламент государственного учета документов Архивного фонда Российской Федерации и Временный порядок автоматизированного государственного учета документов Архивного фонда Российской Федерации, хранящихся в государственных и муниципальных архивах 2000-го года, а также разработки Положения о ведении Государственного реестра уникальных документов Архивного фонда Российской Федерации. В целях правового обоснования создания и эксплуатации информационных систем «Архивный фонд» и «Государственный реестр уникальных документов Архивного фонда Российской Федерации» представляется необходимым внести дополнение в статью 19 № 125-ФЗ, изложив ее в следующей редакции:

«Статья 19. Государственный учет документов Архивного фонда Российской Федерации

1. Документы Архивного фонда Российской Федерации независимо от места их хранения подлежат государственному учету, в том числе с использованием информационной системы автоматизированного государственного учета документов Архивного фонда Российской Федерации. Порядок государственного учета документов Архивного фонда Российской Федерации определяется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в сфере архивного дела и делопроизводства. Уникальные документы подлежат также учету в Государственном реестре уникальных документов Архивного фонда Российской Федерации, ведение которого осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в сфере архивного дела и делопроизводства, в том числе с использованием информационной системы.».

Одна из животрепещущих проблем архивного дела – осуществление контроля в указанной сфере. Проблема весьма актуальна на всех уровнях управления архивным делом и включает в себя большое количество составляющих: это и вопрос распределения контрольных полномочий, и широта таких полномочий, тяжесть санкций за выявленные нарушения, определение статуса инспекторов и порядка осуществления ими своих полномочий и многое другое, что требует отдельного обстоятельного рассмотрения.

В настоящее время в Российской Федерации ведется работа по изменению подхода к осуществлению государственного и муниципального контроля за исполнением обязательных требований законодательства, идет внедрение риск-ориентированного подхода к контролю. Соответствующий законопроект внесен в Государственную Думу и прошел первое чтение.

При этом, как представляется, многие пожелания регионов, касающиеся возврата архивным органам функций инспекций с возможностью применения санкций, совершенствования контроля за соблюдением законодательства в области архивного дела негосударственными организациями и другие, найдут свое отражение как в названном законе, так и в принятых в их развитие подзаконных актах, которые необходимо будет разработать и на федеральном уровне, и в регионах.

В то же время, предложения регионов о повышении размеров штрафов за несоблюдение архивного законодательства, накладываемых ст. 13.20 КоАП, в современных условиях представляются трудновыполнимыми, поскольку войдут в противоречие с проводимым сейчас общим курсом на «гуманизацию» наказаний в гражданской и экономической сферах и переносом центра тяжести при реализации контрольных функций с наказания на профилактику.

Некоторые субъекты предлагают внести изменения в статью 16 Закона об архивном деле, заменив в указанной статье «контроль» на «государственный контроль». И все же представляется целесообразным дождаться принятия федерального закона «О государственном и муниципальном контроле в Российской Федерации», а затем уже действовать.

Одно из мероприятий для введения в действие новой модели контроля – так называемая «регуляторная гильотина», то есть пересмотр всех нормативных правовых актов в той или иной сфере деятельности на предмет наличия в них обязательных к исполнению требований и исключение всех требований, которые будут признаны избыточными либо направленными на минимизацию рисков причинения вреда охраняемым интересам.

Росархив также принимает участие в этой деятельности. По нашему анализу, в настоящее время в сфере архивного дела действуют более 500 обязательных требований, содержащихся в 3 федеральных законах, одном постановлении правительства и 11 ведомственных подзаконных актах:

НПА
предложения

Федеральный закон от 22.10.2004 № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации»

актуализировать
2020 г.

Федеральный закон от 15.04.1998 № 64-ФЗ «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации»

 

Закон Российской Федерации от 15.04.1993 № 4804-1 «О вывозе и ввозе культурных ценностей»

 

постановление Правительства Российской Федерации от 27.12.2006 № 808 «Об утверждении перечня федеральных органов исполнительной власти и организаций, осуществляющих депозитарное хранение документов Архивного фонда Российской Федерации, находящихся в федеральной собственности»

в актуальном состоянии

Правила организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в государственных и муниципальных архивах, музеях и библиотеках, организациях РАН (утв. приказом Минкультуры России от 18.01.2007 № 19)

актуализировать
2019 г.

Правила организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в органах государственной власти, органах местного самоуправления и организациях (утв. приказом Минкультуры России от 31.03.2015 № 526)

актуализировать
2020 г.

Порядок использования архивных документов в государственных и муниципальных архивах Российской Федерации (утв. приказом Росархива от 01.09.2017 № 143)

в актуальном состоянии

Перечень типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, с указанием сроков хранения (утв. приказом Минкультуры России от 25.08.2010 № 558)

актуализировать
2019 г.

Перечень типовых архивных документов, образующихся в научно-технической и производственной деятельности организаций, с указанием сроков хранения (утв. приказом Минкультуры России от 31.07.2007 № 1182)

признать утратившим силу

«Перечень типовых документов, образующихся в деятельности госкомитетов, министерств, ведомств и других учреждений, организаций, предприятий, с указанием сроков хранения» (утв. Главархивом СССР 15.08.1988)

отменить

Регламент государственного учета документов Архивного фонда Российской Федерации (утв. приказом Росархива от 11.03.1997 № 11)

актуализировать
2019 г.

Положение о порядке учета архивных документов при приватизации государственного и муниципального имущества (утв. приказом Росархива от 06.11.1996 № 54, распоряжением Госкомимущества Российской Федерации от 22.10.1996 № 1131-р)

актуализировать
2020 г.

приказ Росархива от 17.11.1997 № 61«О введении в действие Инструкции о порядке заполнения паспорта архива» и приказы Минкультуры России № 167 / Росархива № 13 от 14.03.2000 «Об утверждении Инструкции по заполнению паспорта государственного музея, библиотеки (в части документов Архивного фонда Российской Федерации) и мерах по организации ее внедрения»

актуализировать после утверждения Порядка государственного учета

Специальные правила пожарной безопасности государственных и муниципальных архивов Российской Федерации (утв. приказом Минкультуры России от 12.01.2009 № 3)

признать утратившим силу

Кроме того, их установление планируется еще двумя приказами, которые Росархив планирует издать в ближайшее время – Перечень документов, образующихся в процессе деятельности кредитных организаций, с указанием сроков хранения, и Порядок признания документов Архивного фонда Российской Федерации находящимися в неудовлетворительном физическом состоянии.

Основную работу по актуализации или отмене соответствующих нормативных правовых актов, относящихся к компетенции Росархива, планируется провести в следующем году.

Подводя итоги сказанного, надо признать, что предстоит решить еще целый ряд сложных задач по совершенствованию нормативно-правового регулирования архивного дела и делопроизводства. Надеюсь, что выступающие за мной участники Совета более подробно остановятся на указанных и других проблемах в этой области. Результаты анализа предложений и замечаний, высказанных ими, а также содержащихся в обращениях архивных органов, безусловно найдут отражение в дальнейших планах Росархива по совершенствованию архивного законодательства, а также послужат основой для инициатив по внесению изменений и дополнений в другие законодательные акты, затрагивающие интересы архивной отрасли.

Спасибо за внимание.


     © Росархив 2009–2021.
     Условия использования материалов

     Дистрибутивы программ

     Поддержка сайта:
     support@archives.ru

    Рассылка Новости портала Архивы России Журнал 'Вестник архивиста' Архив кинохроники и документальных фильмов Международный совет архивов